孙 刚

随着我国经济的发展与社会文明的进步，志愿服务在我国的领域、范围都有所扩大，但志愿服务的体系机制还不够完善，志愿服务在组织和服务质量方面也有待提升。为解决这些情况，志愿服务制度化势在必行，《关于推进志愿服务制度化的意见》对志愿服务地方立法及其制度化起到了不可或缺的作用。课题组将通过深入研究黑龙江省地方立法层面对志愿服务制度化的推动作用，来总结黑龙江省的经验和教训，并尝试提出更好的黑龙江省志愿服务制度化的发展建议，更好发挥志愿服务在现实社会中的积极作用，从而将黑龙江省在志愿服务制度化方面的立法成就与经验在全国范围内推广和发展。

一、国内外志愿服务立法概况

完备的志愿服务法律体系对志愿服务事业的良性有序发展有着重要影响。志愿服务事业有法律体系作为制度支撑，才能更规模化、正规化地稳步推进。从国际层面来看，志愿服务的法律法规体系构建和推动志愿服务制度化，一直是志愿服务研究的重点领域。分析域外发达国家志愿服务法律发展现状可知，以美国、英国、德国为典型代表的西方国家志愿服务立法，经萌芽、发展、规范阶段，已形成较为完善的具有规范化、程序化等特点的志愿服务法律体系，多以成文法形式确定志愿者的合法权益，在保障志愿者权益、促进志愿服务良性发展方面具有重要作用[1]。从国内角度出发，有赖于地方立法和行政法规，我国志愿服务事业蓬勃发展、已取得长足进步。自2003年以来，我国各省份已制定志愿服务地方立法或行政法规等20部，49个规模较大城市近半数已制定志愿服务地方立法[2]。近些年，《志愿服务条例》《关于推进志愿服务制度化的意见》的施行出台，对志愿服务制度化进程起到了极大的推动作用，在推动社会关系良性发展、保障社会管理更有序和激发社会活力等方面取得了重大进步。

二、地方立法对黑龙江志愿服务制度化的影响

近年来，黑龙江省通过立法和建立制度来推进志愿服务制度化进程。黑龙江省在近二十年陆续出台了《黑龙江省志愿服务条例》《黑龙江省志愿服务工作规范》等相关规范性文件，为志愿服务的良性发展提供了法律支持。正是在黑龙江省所施行的法律规范下，志愿服务有了新的突破进展，在近十年期间相继建立了省级志愿服务管理平台、年度志愿服务工作测评考核机制及优秀志愿者和团队嘉许机制，志愿服务管理水平也在法律有序的状态下呈现飞速上升趋势，走在前列。目前，黑龙江省已有1个团队和13名志愿者荣获全国优秀志愿团队和全国优秀志愿者，并且全省志愿服务测评工作连续两年得到中央文明办领导同志肯定。

三、当前黑龙江志愿服务制度化存在的问题

(一)资金短缺，缺乏政策和制度保障

近十年间黑龙江省志愿服务发展存在全国各地志愿服务普遍存在的经费问题。黑龙江省虽通过企业冠名、商业赞助等方式拓展了资金筹措渠道，但仍缺乏稳定的资金来源。经费支持是志愿者组织正常运转、开展志愿服务活动的必备物质基础[3]。虽然志愿服务是一项社会公益活动，但对志愿者进行正规化培训、有计划开展志愿服务活动、保障志愿者权益等方面，都需要资金的支持和相应政策制度的保护。政府在志愿服务经费保障中发挥着重要作用，占有较大比例，但必须承认的是，目前各级政府尚未将志愿服务经费纳入本级财政预算，所能提供的资金支持相对有限。此外，亦存在对志愿者的物质激励较少、精神激励形式单一等激励制度方面的缺陷。

(二)志愿服务队伍规模仍处于萌芽期

截至2018年12月，黑龙江省建立的地区组织近3万个，专项组织7万余个，注册的志愿者已达375万人，初步形成了科学合理的组织管理系统[4]。但黑龙江省的志愿服务仍处于初始状态，在队伍规模质量上还有待提升，尤其是在突发事件中的应急志愿服务刚刚起步，有关应急志愿服务的各项法律制度还不健全，注册志愿者数量仍与实际需求数量存在较大差距。志愿服务主体虽为受过教育的学生，有一定质量保证，但数量上仍有待开发。对全社会而言，社会成员参与度还不够高，仍有待开发的志愿者资源未被充分有效发掘，志愿服务的志愿者队伍进一步发展壮大受到限制，主要原因还是社会公众对志愿服务的认知程度不高、对志愿服务的理念了解不足。

(三)志愿服务活动阶段性特征显著，常态化不足

根据黑龙江省的志愿服务时长及其活动开展的研究分析，志愿服务的时长方面不能保证，年服务时长达50小时以上的志愿者人数仍处于不足状态，难以满足黑龙江省志愿服务建设的现实需要。同时，黑龙江省经常性志愿服务开展程度不够，开展程度够的志愿活动多数集中在节假日和大型活动期间，呈现出阶段性特征。

(四)志愿者服务立法亟待完善

当前，我国在志愿服务方面仍没有颁布全国性的相关立法，只有相关的条例和意见，各地方立法也存在着关于权益保障规定不一的问题，志愿者在志愿服务中的人身权益难以取得法律和制度层面的保障，阻碍志愿服务事业的发展。

四、对黑龙江省志愿服务制度化的建议

(一)完善志愿者立法，建立健全我国志愿服务的法律体系

当前我国与志愿服务密切相关的、具有最高法律效力的专门法律规范是2017年12月1日开始施行的《志愿者服务条例》，该条例在法律位阶上仅属行政性法规，不足以支撑新时期国家治理体系和治理能力进步及志愿服务事业全面高水平发展。为规范志愿服务活动中各参与主体的行为，有序组织开展志愿服务活动，形成有效的志愿服务管理机制，解决国家层面专门立法长期缺位的问题，应当在顶层设计上积极运用全国人大的立法职能，加快国家层面的志愿服务立法，从国家法律层面对我国志愿服务的原则性、基础性的内容做出规定，为建立更完备的志愿服务法律体系打下坚实的基础。此外，面对志愿服务活动中问题复杂化、多元化、微妙化趋势，应当尽早完善现有地方性法规，由全国统一立法推动地方立法，做到志愿服务有法可依，依法落实志愿者管理与激励举措，维护公益事业的稳定。

(二)建立健全经费保障制度和财务管理制度

经费问题是阻碍志愿服务发展的重要障碍，所以建立健全经费保障制度和财务管理制度是推动志愿服务发展的关键。只有这样，才能维持志愿服务的正常运转。志愿服务事业中组织的运行，对志愿者的招募、培训和表彰及对志愿服务活动的宣传都需要经费，黑龙江省的志愿服务经费可以结合实际情况，建立黑龙江省志愿服务基金会、黑龙江省志愿服务事业发展基金会和黑龙江省志愿者互助基金会。除了立法层面将志愿服务与社会保障制度相结合，还要从社会层面将志愿服务事业纳入社会保障体系，使志愿者在志愿服务期间的人身健康安全得以保障，可以在组织内享受工伤待遇，为志愿服务建立安全保障。

(三)扩大志愿服务活动主体的范围

黑龙江省乃至全国志愿服务的主体都是受过教育的青年，社会成员涉及层面过于狭窄，因此，对全体社会成员有关志愿服务的正确引导宣传是扩宽社会成员共同参与志愿服务的关键。只有这样，才能不断壮大志愿者队伍，才能更好宣传志愿服务，弘扬志愿精神，从而带动全社会进行志愿服务。在这个过程中不能一味寻求队伍数量的增长，而应保障志愿服务队伍质量的提升。在招募志愿者工作的同时，要对志愿者进行一定的审核和培训，完善志愿者激励机制。

(四)坚持群众路线，保障志愿服务活动的常态化

志愿服务是为了帮助社会、服务社会，所以，坚持以问题为导向，建立健全志愿服务活动民情收集、反馈和处置机制十分重要。只有这样，才能保证志愿服务适时适况适宜，推动志愿服务事业的常态化、志愿服务活动的经常性。各市的组织机构可以通过专电热线、问卷调查、网络咨询及民意沟通等形式收集广大群众的需求，采集的信息进行分析整合，从而将社会大众的日常需要明确为具体的志愿服务基本项目，如医疗保健、生活维护等。科学合理分配志愿者的志愿服务范围，将志愿服务落实到实处，确保志愿服务活动精准有效。

五、结语

深入推进实施志愿服务制度化对当代社会有着重大意义。在全面推进依法治国进程中，及时完善志愿服务法律制度体系会为志愿服务事业持续健康发展提供制度保障，有助于切实保障志愿者合法权益，更好地为志愿服务事业保驾护航[5]。本文以黑龙江省作为切入点，分析了黑龙江省志愿服务制度化进程中遇到的困难和制度瑕疵方面等的问题，希望能为之后的相关理论研究提供更多更可靠的依据和指导。