浅析PPP项目实施过程投资风险控制

2019-12-30巫贤江中交一公局集团海威工程建设有限公司

门窗 2019年7期

巫贤江中交一公局集团海威工程建设有限公司

1 前言

如今PPP模式项目在我国得到了广泛的应用，这种模式与传统的融资模式相比具有诸多优点，不仅有别于传统的政府进行审批工作，而且在设计、施工以及管理等各个阶段也同样存在着一定的差异。所以在开展PPP项目的过程中必须要结合项目和政府方的实际情况采取有针对性的策略，科学管控项目投资，以便更好的推动我国建筑领域的进一步发展。

2 PPP项目模式概述分析

PPP 模式主要指的是，为了提供某种公共物品和服务，私人企业或社会资本方和政府达成某种特定的合作关系，以合同形式明确双方的权利和义务，继而确保项目的顺利进行。目前我国的PPP项目市场尚未十分成熟，对PPP项目的认知误解主要有两种：一种认知是在多数人的意识下，PPP 模式的本质是政府采购，而作为投资人的社会投资方也会积极主动的参与到项目投资控制中来，政府部门无需对项目投资进行实际的控制；另一种认知是仍停留在现汇项目模式上，认为PPP项目只是各级地方政府在借社会资本行政府投资之实。这两种错误的思维观念在PPP模式下显而易见，前者不利于PPP项目的投资控制，易造成价不符实甚至国有资产流失，后者易导致社会资本方对PPP项目的参与深度不够，投资风险加大。两种都不利于我国PPP项目市场的成长，也不利于我国建筑领域的进一步发展。因此，在基于PPP项目模式下政府部门必须要积极且主动的对项目投资进行控制，而社会资本方作为项目投资控制的主体方，应借助于自身的优势来防范项目投资成本风险控制，因此在政府方和社会投资方在合作过程中要合理分配风险，既要相互协作，又要相互制约，以更好的发挥出社会投资方的积极性。

3 PPP 模式项目政府和社会资本对投资控制的组织原则

基于PPP模式下，各方利益错综复杂，所以在控制其投资的过程中必须要理顺各方之间的关系，明确项目投资控制的主体以及具体的流程。在PPP项目的实施过程中政府部门和社会投资方必须要明确和遵循以下的两项重要原则，其一，社会资本作为投资方，不可兼得成本控制监督的双重身份；其二，PPP项目的具体实施流程必须要有利于促进项目更好的推进的作用。

在PPP项目的建设过程中虽然政府占据主导性地位，他是属于参建单位中的一员，而社会资本方则属于控股地位，主导着项目的投资控制管理，基于此，政府方在对PPP项目投资行驶监督管理时要有别于传统的建设单位对造价控制管理，政府方对PPP项目投资的监督管理应不覆盖、不替代、不妨碍项目公司对项目开展投资控制管理，项目公司视项目需要按公司程序开展对PPP项目投资控制管理工作。

4 项目投资成本风险控制分析

项目建设期成本以及运营成本是构成PPP 项目投资成本的两大要素。建设期成本包括工程建设其他费、建筑安装工程费用和预备费等，而运营成本则主要是指后期的管理费用。无论是主体的哪一方均不希望在项目的建设过程中过多的增加成本，一旦项目建设过程中的投资成本增加不仅会造成政府出现超预算，而且还会大大降低社会投资方的预期收益。一般来说，在基于PPP项目实施的过程中，运营成本都是采用包干使用或者是据实结算的形式，而项目建设期的成本费用往往是项目投资控制的关键，在项目建设的过程中极有可能会增加其投资成本，其主要风险存在于工程建设安装费用上，这部分的费用难以掌控，由于对PPP项目的认识不同，不论是政府方还是投资方对这部分的费用控制都是投资风险控制的关键点。

在PPP项目的招投标过程中，由于建筑安装工程费用的报价方式通常都是以“优惠下浮率”来进行的，而项目在竣工时期决算价基数多以财政审核后施工图预算为准的，在基于这种状况下，一旦项目的前期工程已经进入到施工图预算项目环节，而且也是以此造价来作为招标投资额依据，那么工程建设安装费用则不会出现太多的浮动，继而不会出现超概算现象的产生。然而在实际情况中，并不是以施工图预算来作为招标投的依据，而是以项目《工程可行性研究报告》中投资估、概算为依据的，同时在具体的实施过程中也不另行编制工程投资概算，而是直接对施工图纸进行设计并编制施工图预算，所以造成实际成本与概算成本出现较大的偏差。

5 项目运营风险控制

据有关统计数据表明，我国在2017 年前落地的市政PPP项目中，虽然有很大一部分的运营，但实际上是无运营收益的，都是依靠政府进行付费，所以存在的风险系数极低，因此必须要将预算的报批以及运营方案和运营成本的结算等工作做好。但随着财政部门出台诸多文件已经明确规定由政府部门付费的PPP项目已然不存在。众所周知，PPP投资项目具有周期长、项目建设复杂等特点，所以其PPP项目在建设过程中极为容易受到其他因素的影响，继而导致运营收益无法达到预期收益。倘若PPP项目在实际的运营过程中，出现了与PPP项目相对应的项目，那么必然会导致当前的PPP项目份额有所下降，也会进一步影响到PPP项目的实际收益和预期收益之间存在较大的偏差，情况较为严重时还会出现较大的收益缺口，与此同时，如若在后期的PPP项目的运营过程中无法将受益缺口填平，那么极有可能会造成PPP项目投资失败的现象，所以为了能够改变这一现状，提高PPP项目的收益稳定性，需要社会资本方不断完善当前的投资风险控制体系，特别是对于PPP项目管理人员提出了一定的要求，必须要具备丰富的风险防范意识经验，同时还要不断吸引更多消费者的高度重视，以更好的确保实际收益的稳定性，除此之外，十分有必要完善当前存在的不健全、不科学、不合理的的风险管理，不断规避各类投资风险，从而确保PPP项目的运营收益。

6 国家政策变化风险控制

由于PPP模式是政府和社会资本方签署的合作协议，所以在一定程度上会存在制度问题，缺乏法律支撑，所以造成PPP项目模式受国家政策变化风险影响较大，一般来说，政府部门和社会资本方签署的合作协议都会对国家政策性变化等不可抗拒的风险进行约定，一旦突遇政策性变化将会对PPP项目造成一定的影响时，此时依照约定可以及时将PPP项目进行适当的调整，以降低PPP项目的风险，继而影响到最终的收益。政策性的变化对国家层面来说影响甚小，而对社会资本投资方的经济收益却影响颇深，所以一旦由于政策性变化带来的影响时，政府部门由于缺乏专业性，并对其影响意识不够深刻，政府部门并不会积极主动的进行干预，而社会投资方则需要根据国家政策性的变化进行仔细的研究并采取相应的措施加以完善，以化解相关投资风险。

7 政府的信用风险控制

基于PPP项目模式下，政府部门占据了主导性地位，其对PPP 项目建设的影响尤为大，所以政府部门的信用风险促使PPP项目在一定程度上存在着较大的风险，在实施PPP项目的建设过程中如若官员职位发生变化和权利发生变化以及合同契约精神不足、官本位思想等要素均会让政府信用遭受影响，进而影响到了社会投资方和项目公司对PPP项目的实施和管理。由于我国的国情与其他国家存在着差异，所以PPP模式必须要依托于政府部门的鼎立支持才能得以更好的推动，同时为了能够更好的化解政府信用风险，得到政府部门的支持，项目公司以及社会资本方应当及时与政府部门进行接洽和协商，定期召开专题会议，促使政府部门认真履行合同中的责任和义务，做好躬先表率，在PPP项目的实施阶段中应不断强化起自身的契约精神，并做好相应的表率，只有让政府部门得以信服后才能促使其自觉遵守合同内容，也只有这样才能降低政府信用为PPP项目带来的风险。