沈耀明 马国胜

摘要    通过实地调查和典型案例分析，提出了苏州农业农村环境保护存在的主要问题，从政策路径、模式路径、技术路径3个方面提出了新常态下苏州农业农村环境保护对策，以期推进农业农村环境保护与生态文明建设。

关键词    乡村振兴战略;农村环境保护;对策;江苏苏州

中图分类号    X321        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）22-0263-03                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

Abstract    Through field investigation and typical case analysis，the main problems of Suzhou agricultural and rural environmental protection were put forward. From the aspects of policy path，model path and technical path，the countermeasures of Suzhou agricultural and rural environmental protection under the new normal were put forward，in order to promote the agricultural and rural environment protection and ecological civilization construction.

Key words    rural revitalization strategy;rural environmental protection;countermeasure;Suzhou Jiangsu

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大部署[1]，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。2018年，中共中央国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》[2]，提出了到2035年乡村振兴取得决定性进展，农村生态环境明显好转;到2050年全面实现农业强、农村美、农民富，农村生态环境根本好转。2019年，中央一号文件再次提出要坚持农业农村优先发展[3]。习近平总书记在江苏调研时强调，要主动把握和积极适应经济发展新常态，推动改革开放和现代化建设迈上新台阶，同时还强调发达地区在农业现代化方面一定要带好头、领好向。苏州作为江苏太湖流域经济最发达的地区，如何做好农业农村环境保护，整体推进农业现代化和生态文明建设，是不可回避的重大课题。

1    苏州农业农村环境保护现状及问题

1.1    苏州农业农村产业发展呈现出新特征

一是主导产业更加注重产值效益。根据《中共苏州市委 苏州市人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（苏委发〔2018〕26号）和2018年苏州市国民经济和社会发展统计公报[4]公开的资料，苏州市耕地面积由2010年的22.52万hm2锐减到目前的15.96万hm2，按常住人口计算人均耕地约为0.013 hm2，远低于联合国确立的人均0.053 hm2警戒线。农业总产值占国民经济的比重由2010年的28.1%下降到近年来的2.4%左右，同比2010年传统行业呈现不同幅度的产量下降、效益上涨的态势。2018年，农林牧渔总产值同比2010年上涨51.16%，粮食产量下降23.17%，猪牛羊肉产量同比下降75.35%，禽蛋产量下降80.22%、水产品产量下降23.39%。二是“四个百万亩”产业格局基本形成。完成“四个百万亩” 面积27.54万hm2。其中优质水稻面积7.48万hm2，特色水产面积6.87万hm2，高效园艺面积6.46万hm2，生态林地面积6.73万hm2。三是规模化发展水平提高。农业规模化发展水平逐步提高，产业结构得到调整。适度规模经营比重达92%，各类农民合作社3 772家，集体合作农场216家，农业园区总面积7.42万hm2。

1.2    苏州农业农村环境保护呈现出新特点

一是面源为主、来源复杂、总量较大。从来源结构上看，主要来自种植源、畜禽养殖源、水产养殖源、乡村生活源、农村工业源。从严重程度上看，农业种植污染最为严重，其次是畜禽养殖粪便污染，再次是水产养殖污染。近年来，苏州农业种植、畜禽养殖、池塘水产养殖的总氮、总磷污染物常年排放量分别为3 297.5、608.1、1 132.7、421.3、1 025.7、78.7 t/a。二是自上而下、综合整治、多头管理。当前农业农村环境保护的主体是镇村两级政府，作为农业生产经营主体的农民，在农业农村环境保护中处于被动参与地位。环保、农林、住建、水利等部门分别拥有一定职能，各自制定或执行来自本条线上级部门的相关政策。三是项目带动、生态补偿、初见成效。先后实施了农村环境综合整治、乡村生活污水生态治理工程、池塘循环水清洁养殖工程、农田氮磷流失生态拦截工程、畜禽养殖污染治理工程、测土配方施肥、循环农业建设工程等项目，在全國范围率先出台生态补偿条例，对7.3万hm2水稻田、1.98万hm2生态公益林、96个生态湿地、22个水源地、210个村进行生态补偿。

1.3    苏州农业农村环境保护呈现出新问题

1.3.1    城乡一体化带来的环保思路问题。随着苏州城乡一体化深入推进，人们误认为农村已经并将继续城市化，错误认为既然已经城乡一体化了，今后就可用城市环境保护的办法来统筹管理农村环境问题。然而，城乡一体化并不是农村城市化，只是将城市所具备的交通、医疗、购物等便利条件辐射到农村，让乡村生活更加便利，而不是消灭农村。

1.3.2    农业规模化带来的产业污染问题。随着苏州的农村土地流转，农业生产逐步走上规模化经营发展道路，小农经济下的家庭生产模式被彻底打破，传统种养结合逐渐分离，农牧分离越走越远、种养脱节日益严重。规模化种植农场没有配套的畜禽养殖，规模化畜禽养殖场也没有配套的农田种植，导致大量种植业和养殖业废弃物没有去处，从而引发严重的环境污染问题。

1.3.3    生态补偿政策的天然缺陷问题。从生态补偿受益主体看，生态补偿款基本上都直接补给了村集体财政，农业生产经营主体并没有获得补偿，从而导致环境友好技术难以实施;从生态补偿经费来源看，苏州市、区两级财政均需承担补偿金，事实上造成了生态保护的成效越好，区级财政就要拿出越多的补偿金;从生态补偿项目看，生态补偿对象全部为农田、林地、水源地等资源要素，而不是环境友好技术和工程措施，享受生态补偿的主体无论采取多么不合理的生产管理方式，都能获得生态补偿金。

1.3.4    环保技术措施的脱离实际问题。环保技术背离了农业农村实际需求，建设成本高、维护难度大、使用效率低，难以推广和长效持久。人为设置项目申报主体条件和文本编制单位资质要求，部分申报主体不是实施主体，致使项目实施不到位、效果不理想。更有甚者，申报企业与职能部门上下串通，合谋套取项目资金，财政项目的申请、实施与实际需求严重脱离。

2    苏州农业农村环境保护的政策路径

2.1    因地制宜适度调整农业产业布局

将重要水体周边1 km范围内设立为生态保护区，禁止畜禽养殖、蔬菜生产、水稻种植，重点发展有机生态农业和生态林业，实施有机栽培和免耕少耕技术措施，建立河岸缓冲带、植被过滤带和有机生态农业圈。将1 km以外区域设立为生态友好区，推行生态循环农业技术，实施种养结合、三产融合、有机栽培和生态健康养殖，建立生态循环农业发展区。

2.2    修订生态补偿条例及相关政策措施

修订完善生态补偿条例中的补偿金筹措、补偿主体、补偿项目等内容，将现行资源保护性生态补偿模式升级到综合性生态补偿模式，建立生态资源补偿和生态措施补偿2类补偿办法，任何有利于环境保护的工程措施和生产技术都可得到政策性补偿。明确生态补偿资金应主要由市级财政和区级财政共同承担，由市级财政统一支付，区级财政必须按生态贡献比例分摊，贡献大者补偿资金承担比例小，贡献小者补偿资金承担比例大;明确生态补偿金受益主体为具体生态保护项目的实际经营管理主体，而不能一概补偿给村集体成为村委会的福利。

2.3    制定农业农村环境保护条例及相关配套政策条例

借鉴国外发达国家成功经验，制定苏州市农业农村生态环境保护条例、农业生态循环生产促进条例、化肥农药控制条例、农村河道生态保护条例，建立健全市场机制、管理体制和资金保障制度，推行农村环境综合整治模式、生态循环农业生产模式和农业面源最佳管理模式。通过条例政策对农业农村环境保护规划、政府相关部门管理职责、农业农村环保资金使用管理、农业农村环境污染监测及监管机制、奖惩及法律责任等做出规定。

3    苏州农业农村环境保护的模式路径

3.1    农村环境综合整治模式

农村环境综合整治模式不同于正在实施的农村环境综合整治项目，而是结合村庄整治开展农业环境综合治理并配套长效管理机制的模式。将村容村貌、环境卫生、绿化美化、农田环境、道路设施、生活垃圾、农村厕所、生活污水、河道沟渠、池塘湿地等结合在一起进行全面整治，从而使农村环境得到根本性转变和改善，发挥长效作用。该模式适合于村庄及周边环境污染和村容村貌的综合治理。

3.2    生态循环农业生产模式

生态循环农业生产模式根据生态学及经济学原理，按照“减量化、再利用、资源化”原则，运用现代科技成果、现代农业技术和现代管理手段，综合采用生物措施、工程措施和栽培措施，开展资源循环利用、种养结合、立体种养、有机栽培和生态健康养殖，实现农业废弃物的减量化、资源化和无害化，使农业生产体系和自然生态系统和谐循环，维护自然生态平衡，获得较高的生态效益、经济效益和社会效益。该模式适用于农业生产污染的过程治理。

3.3    农业面源最佳管理模式

农业面源最佳管理模式根据苏州农業农村实际情况，综合采取政策措施、技术措施和工程措施等三类管理措施，对农业面源污染进行优化管理。在政策上鼓励实施环境友好技术和工程措施，对采取环境友好的技术和工程设立补偿和奖励;在技术上鼓励实施应用化学农药替代、化学肥料替代、废弃物循环减量、农田及周边沟渠自然生草、种养结合及立体种养、循环水养殖、绿色有机栽培以及其他任何环境友好的生产管理技术措施;在工程上鼓励实施人工湿地构建、农田及周边沟渠生态保护、水土流失控制、氮磷流失生态拦截等任何环境友好的工程措施。该模式适用于农业面源污染的源头治理。

4    苏州农业农村环境保护的技术路径

针对农业农村环境保护实际需求，通过无门槛招标、择优委托或课题申报等多种形式，开展调查研究、科研攻关和技术推广工作，制定并完善相关技术规范、操作规程，提供操作简单、价格便宜、方便实用、环境友好的技术措施。对当前生产上推广应用的工程技术及生产技术进行投资价格、维护成本、技术难度、应用条件、实施效果等方面的调研，淘汰脱离实际的工程措施和生产技术，筛选实用技术。对生态补偿主体开展技术培训，凡领取生态补偿金的主体均应接受技术培训直至熟练掌握。

在工程技术措施方面，重点推广实施人工湿地工程技术、农田及周边沟渠植被过滤带工程技术、河岸缓冲带工程技术、暴雨蓄积池和沉淀塘工程技术、水土流失控制工程技术、沟渠塘生态拦截工程技术、畜禽废弃物治理工程技术、种养废弃物资源化循环利用工程技术等环境友好的工程技术措施。在生产技术措施方面，重点推广实施免耕少耕技术、休耕轮作技术、有害生物综合治理技术、农业生物质再利用技术、化学农药替代技术、化学肥料替代技术、废弃物减量循环技术、自然生草技术、农牧结合立体种养技术、循环水养殖技术、绿色有机栽培技术、精准农业技术等环境友好的生产技术措施。

5    结语

中共中央國务院印发的《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年》，其中第六篇和第三篇第八章第三节专门阐述农业农村生态环境保护相关内容[5]。规划中22个乡村振兴战略规划的主要指标与农业农村生态环境保护相关的有4个，分别是畜禽粪污综合利用率、村庄绿化覆盖率、对生活垃圾进行处理的村占比、农村卫生厕所普及率。仅有的3个约束性指标，就包括畜禽粪污综合利用率。可见，农业农村生态环境保护在乡村振兴中的重要性。从苏州实际情况来看，目前实施的农业农村环境保护措施还存在没有考虑到农户等实施主体真实意愿的情况，在农村收入水平较低的现实面前难以被实施主体接受，推广应用价值不高。

生态破坏和环境污染是当前中国农业环境的2个突出问题[6]，发达国家农业农村生态环境保护经验显示[7-10]，要治理好农业农村生态环境问题，既要重视技术的运用，更要注重政策法规、管理体制、经济效益、农户及实施主体等软环境的作用。只有坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的理念，坚持“技术与管理并重、生产与生态兼顾、各层面相互配合”的原则，在进行环境保护的同时将增加农户收入考虑在内，才能让农业农村环境保护成为乡村振兴的“助推器”和“闪光点”。

6    参考文献

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 中华人民共和国中央人民政府网.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].（2018-02-04）http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm，2018.

[3] 中华人民共和国中央人民政府网.中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见[EB/OL].[2019-02-19].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-02/19/content_5366917.htm，2019.

[4] 苏州市人民政府网.2018年苏州市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2019-01-21].http：//www.suzhou.gov.cn/news/szxw/201901/t20190121_1041912.shtml，2019.

[5] 中华人民共和国中央人民政府网.中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[EB/OL].[2018-09-26].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm，2018.

[6] 汪名富.农业生态环境污染现状及治理对策[J].现代农业科技，2019（8）：186.

[7] 李靖，孙晓明，毛翔飞.美国农业资源和环境保护项目运行机制及对我国的借鉴[J].农业现代化研究，2017，38（1）：251.

[8] 彭亮太.浅谈国外农业环境保护的特点：以美国、日本和德国为例[J].人民论坛，2011（8）：140-141.

[9] 李文秀，李丽丽，栾胜基.欧盟现代农业转型对中国农业环境保护的启示[J].安徽农业科学，2014，42（10）：3003-3005.

[10] 赵海涛.发达国家农业环境保护政策的特征及启示[J].北京农业，2013（10）：251.