代兵

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

2017年，中国百万人口以上的大城市有102个，千万人口以上的超大城市有13个[1]，这些大都市周边的乡村比传统乡村区域受到更强烈的城市化影响，城乡发展不平衡的矛盾更加明显。上海作为中国城镇化水平最高的城市，人口城镇化水平达到90%以上[2]。然而，上海乡村与建成区之间同样存在明显发展差距。2015年末上海行政村数量为1585个，自然村数目达到3.4万个，其中30户以下的零星分布自然村占到77.56%[3]。乡村人口老龄化严重，人口吸引力逐年减弱，农村户籍人口由2006年194.78万人下降至2013年142.76万人，外来人口在内的农村常住人口也呈现年均4%的下降[4]。零星分散的农村居民点布局和日益减少的乡村人口导致新增乡村基本公共服务不仅难以达到最低服务人口门槛，且新增服务成本也将居高不下[5]。因此，亟需客观评估乡村公共服务空间布局现状，精准诊断和识别出适宜增加公共服务的乡村区域，真正提高乡村基本公共服务保障水平，从而促进乡村振兴目标的落实。

可达性是居民克服距离和出行时间等阻力到达一个服务设施或活动场所的愿望和能力的定量表达，它是衡量公共服务空间分布合理性的重要指标[6]。可达性受到不同因素的影响，主要划分为空间因素和非空间因素[7-8]。空间可达性强调可达性的空间属性，指区域内任意一点到达最近的公共产品服务中心的时间或距离，忽视收入、偏好、阶层等经济社会属性对可达性的影响[9-10]。随着GIS技术的应用与发展，地理学、规划学等将空间可达性评价广泛应用于公共服务设施的规划布局合理性评价，尤其是医疗空间可达性、教育空间可达性及养老设施空间可达性[11-16]。然而，现有文献虽然取得了富有成效的成果，但是受城乡二元结构以及数据所限，主要集中在城市建成区公共服务可达性的研究，乡村区域研究相对薄弱，难以有效支撑乡村振兴战略目标。与此同时，由于空间可达性测度方法与模型种类丰富[17]，服务半径的划分标准也有显著差异[18]，现有研究几乎以某一类单项服务的空间可达性为主，仅有少量研究尝试系统分析区域内几种公共服务的综合可达性特征并提出相应的治理政策[19]。

基于此，本文以上海市青浦区为案例，选择基础教育、基本医疗和养老三种最受关注的公共服务为对象，首先基于GIS以2SFCA方法评价各单项服务设施的空间可达性，进一步建立基于GIS的大都市乡村公共服务综合可达性等级划分模型，分析大都市郊野基本公共服务空间可达性的特征，并据此提出空间治理的启示。

1 研究区概况及数据来源

1.1 研究区概况

青浦区位于东经 120°53´～121°17´、北纬 30°59´～31°16´之间，地处上海市的西南部、太湖流域的下游、黄浦江的上游，是上海唯一连接江苏和浙江两省的行政区。区内地势平坦，平均海拔高度在2.8-3.5m之间，境内江河纵横交错。区总面积668.52 km2，距上海市中心约40 km。2016年年末，常住人口121.5万人，户籍人口47.8万人，其中非农人口35.0万人。全区包括3个街道和8个镇，辖97个居民委员会和184个行政村，有近70%的区域面积属于乡村区域。评估对象包括184个行政村，受数据限制，将3个街道合并处理成39个空间单元，最后共计203个评价单元。

1.2 数据来源

所需数据主要来源如下：（1）2015年青浦区行政区划数据（GIS数据），校正配准后主要用来提取青浦区各居委会和行政村的行政边界，在GIS中计算提取中心质点；（2）上海市1:2000基础地理信息数据库要素，主要包括青浦区各级道路、河流等；（3）2017年百度地图中位于青浦区的21个综合医院与社区卫生服务中心、35个小学以及21个养老院的空间位置，以及它们的官网上列出的医生数量、教师数量以及养老院床位数；（4）上海市农村统计年鉴中青浦区各街道、镇的常住人口统计信息，以及2017年行政村、居民委员会常住人口、65岁以上老人以及12岁以下儿童人口数量的补充调查数据；（5）《上海城市综合交通发展报告》中的道路交通指数及上海市政网公布的上海市公路网交通量分布、上海市公路网车速分布、上海市公路网交通拥堵度分布等评价数据。

2 研究方法

2.1 评价思路

依据2018年国务院办公厅《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，纳入中央与地方共同财政事权范围的基本公共服务领域目前暂定为八大类，包括：义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障。对于研究区域来说，由于城市化水平较高，乡村居民获取商业、文化等公共设施的可达空间已超过镇域甚至达到区域中心[19]。但是，乡村居民对基础教育、社区医疗和养老等基本公共设施的可达性，却仍受到镇域行政范围的限制。因此，采用教育（小学）、医疗和养老这三种基本公共服务为评价对象。

评价过程分为两步：首先，采用适当的方法，分别逐一评价青浦区203个评估单元对应的教育（小学）、医疗和养老的空间可达性。其次，依据第一步评价结果，结合专家咨询结果，建立公共服务综合可达性等级的划分标准，进一步分析青浦区203个评估单元的综合可达性空间特征。

2.2 单项公共服务空间可达性评价方法

基于GIS的公共服务空间可达性评价的常用方法主要包括潜能模型法、重力模型法和移动搜索法[17]。两步移动搜索法（two-stepfloating catchment area method，以下简称2SFCA）是一种由Radke等提出的度量可达性的GIS空间分析方法[20]，之后Luo等做了进一步改进[21]。2SFCA通过计算给定地区（通常是一个行政管辖单元如县域或镇域）内供给与需求的比例来度量空间可达性，其特点是考虑到了供给和需求两方面，分别以供给点和需求点为基础，移动搜索两次。2SFCA实现了地理学空间概念与经济学供需平衡的结合，考虑到区域的空间差异和人口分布问题，方法规范、操作简便，在医疗、教育、公园等公共服务空间可达性评估方面均有广泛应用[11,14,20-22]。因此，本文的单项公共服务空间可达性评估采用2SFCA。主要参数说明如下：

（1）交通方式：依据2018年公布的上海市第三次农业普查结果（共调查了125个乡镇及涉农街道园区，1583个村级单位，29941个自然村，276个2006年以后新建的农村居民定居点，70.95万个农户），全市农村平均每百户拥有小汽车40.2辆。虽然这个比例已经高于全国大多数的乡村，但是仍然不适宜作为大多数居民出行的可选交通方式[22]。同时，考虑到大都市为缓解拥堵而普遍推行的公共交通优先导向，以公交车作为空间可达性评估的出行交通方式显然更具有合理性。

（2）服务阈值：虽然不同等级的服务设施点的服务半径具有差异，并且这种差异在不同服务设施点之间的体现也需要考虑，但2SFCA的优点在于采用每个服务设施点的服务能力（比如医生数量或教师数量）来表示供给能力，允许以设定的服务半径为情景评估空间可达性，从而可以有效解决不同类型、等级的服务设施点如何确定共同服务半径的问题。本文分别计算和比较了公交车15分钟、30分钟、45分钟、60分钟等不同情景下医疗、教育和养老设施的空间可达性，最后以覆盖大部分乡村的最小服务阈值为原则，确定以公交车通行方式下30分钟作为三种公共服务的共同阈值，进而比较它们的空间可达性特征。

2.3 综合可达性等级划分标准

综合评估模型的一般思路是对模型中各分项进行赋权重，再通过加权计算得到总的评价结果。如按照综合模型的思路，分别将教育、医疗和交通的可达度设置不同权重，加总得出区域公共服务的综合可达度[19]。然而，同一乡村的多种基本公共服务可达性之间可能会有一定的相关联系，乡村基本公共服务的空间综合可达性也应当是各项基本公共服务的综合表现，但它并不是各项基本公共服务空间可达性的简单叠加。因此，在乡村基本公共服务空间综合可达性评价中将单项公共服务的空间可达性叠加以反映其综合可达性，其思路的可行性有待商榷。

基于此，本文提出大都市郊野乡村基本公共服务空间综合可达性评价模型，不采用直接加权计算综合结果的思路，而是直接采用教育、医疗、养老这三种公共服务空间可达性进行交互分类。即首先将三种公共服务的空间可达性值各自划分为不同等级，然后结合专家咨询结果，建立综合可达性等级的具体划分标准，再进一步确定综合可达性等级。其中，单项公共服务空间可达性等级划分采用均值与标准差法确定[21,23]。以均值+1倍标准差、均值+0.5倍标准差、均值-0.5倍标准差以及均值-1倍标准差为划分标准，将单项公共服务的空间可达性划分为5级（高、较高、中、较低、低）。在此基础之上，咨询来自医疗、教育、养老领域的学校专家和相关政府部门共5位专家的意见，建立综合可达性等级的划分标准，如表1所示。

表1 大都市郊野基本公共服务空间综合可达性等级划分标准Table 1 The criteria for comprehensive accessibility classification of basic public service spaces in metropolitan suburbs

3上海青浦区基本公共服务可达性空间特征

3.1 单项公共服务的可达性空间特征

教育空间可达性评价结果如图1所示。可达性指数范围0.1541-3.8426，平均数为1.8882，标准差为0.7954。说明可达性指数跨度较小，所有评价单元空间可达性分布较为平均，且有102个村庄（约占总评价单元的50%）的可达性指数达到中间值，表明青浦区小学教育公共服务空间分布具有一定的公平性。从评价单元小学可达性空间分布来看，可达性指数处于[0.0000，0.7171]的区域可达性最差，共19个行政村，零星分布在朱家角镇、练塘镇、白鹤镇等地，占评价单元的9.36%；可达性指数处于[2.8488，3.8426]的区域可达性最好，包含24个评价单元，主要分布在香花桥街道、赵巷镇以及金泽镇北靠淀山湖的几个村，占总数的11.82%。

医疗可达性空间分布如图2所示。可达性指数处于[0.0000，1.1232]的区域可达性最差，共40个村居，这部分约占五分之一，主要分布在金泽镇和朱家角镇大部分村庄等；可达性指数处于[1.1233，2.7667]的区域可达性较差，共56个村居，主要分布在练塘镇、白鹤镇、夏阳街道和朱家角镇部分村庄等，占村庄总数约28%；可达性较好和可达性好的村居共有84个，可达性指数处于[2.7668，6.3158]，主要分布在华新镇、徐泾镇、朱家角镇和练塘镇部分村庄等，合占村庄总数的40%；可达性指数处于[6.3159，8.8569]的区域可达性最好，共23个村居，主要分布在香花桥街道、赵巷镇、重固镇，占村庄总数的11.33%。

养老院可达性空间分布如图3所示。可达性指数处于[0.0000，9.1933]的区域可达性最差，共68个村庄，这部分约占36%，主要分布在金泽镇和练塘镇镇大部分村庄以及白鹤镇西北方向几个村庄等；可达性指数处于[9.1934，23.7406]的区域可达性较差，共38个村庄，主要分布在练塘镇中部、朱家角镇以及华新镇部分村庄等，占村庄总数约19%；可达性较好和可达性好的村庄共有72个，可达性指数处于[23.7407，43.8608]，主要分布在夏阳街道、盈浦街道、香花桥街道、赵巷镇以及朱家角镇北部村庄等，合占村庄总数的35%；可达性指数处于[43.8609，60.5350]的区域可达性最好，共25个村庄，主要分布在赵巷镇、重固镇，占村庄总数的11.33%。

图1 青浦区教育可达性空间分布（30min,公交）Fig.1 The spatial distribution of education accessibility in Qingpu (30min, bus)

图2 青浦区医疗可达性空间分布（30min,公交）Fig.2 The spatial distribution of health accessibility in Qingpu (30min, bus)

3.2 公共服务综合可达性空间特征

依据表1所示教育、医疗、养老的可达性高、中、低不同等级的划分标准，经计算青浦区基本公共服务综合可达性评估结果如图4所示：综合可达性高的村庄有61个，主要分布在青东地区，涉及赵巷镇、重固镇、香花桥街道东南部、华新镇南部和北端、盈浦街道东部和夏阳街道北端，徐泾镇与赵巷镇交界处、白鹤镇与重固镇交界处，以及朱家角镇盛家埭村，总面积17882.16hm2，占青浦区总面积的28.70%，总人口约50.81万人，占青浦区总人口的50.27%。这部分村庄三种公共服务可达性指标中，至少两种可达性指数较高，公共服务设施可基本保障区域内的服务需求。

综合可达性低的村庄有78个，主要分布在青西地区，涉及金泽镇、练塘镇南部、夏阳街道与朱家角镇交界处、白鹤镇西部，以及朱家角镇的西南部、东南部和北端，总面积25878.82hm2，占青浦区总面积的41.53%，总人口约18.21万人，占青浦区总人口的18.02%。这部分村庄三种公共服务可达性指数中，至少两种可达性指数较低，公共服务设施无法保障区域内的服务需求，应根据分析结果寻求缓解服务空缺压力的途径。

综合可达性中的村庄有64个，主要分布朱家角镇中部、练塘镇中部、金泽镇新巷村、东天村、莲湖村，以及青东的边缘区域 ，总面积18554.03hm2，占青浦区总面积的29.77%，总人口约32.05万人，占青浦区总人口的31.71%。这部分村庄的三类公共服务可达性指数相对不均衡，可通过优化公共服务设施布局提升综合可达性。

图3 青浦区养老可达性空间分布（30min,公交）Fig.3 The spatial distribution of aging care accessibility of public services in Qingpu (30min, bus)

图4 青浦区公共服务综合可达性空间分布（30min,公交）Fig.4 The spatial distribution of comprehensive accessibility of public services in Qingpu (30min, bus)

3.3 影响因素分析

从教育、医疗和养老三类公共服务空间差异对综合可达性的影响来看，教育可达性在整个青浦区相对较为均衡，而医疗和养老可达性的空间差异更为显著，它们对综合可达性的影响相对更大。引起青浦区公共服务综合可达性空间差异的根本原因在于城市化发展水平的差异。无论是从人口城市化还是土地城市化来衡量，青东地区均高于青西地区，这与公共服务综合可达性以及单项公共服务可达性所呈现出的青东地区优于青西地区的一般趋势保持一致。当然，这种趋势并不是绝对的，并且，公共服务综合可达性或单项可达性的空间差异也突破了青东和青西这一相对笼统的区域划分，表现为在镇或村的尺度上存在的明确的空间差异。

进一步分析，基于2SFCA的公共服务空间可达性是人口、服务能力与交通路网之间的一个均衡考量，青东与青西地区的空间综合可达性差异受以下因素影响：首先，空间区位的差异。青东地区毗连上海市中心城区，大部分又处于青浦新城的范围之内，直接受到中心城与青浦新城的城市化发展的带动与影响；与之相反，青西的金泽镇、练塘镇等作为上海市距离中心城最远的边缘区域，受到中心城和新城的辐射带动作用相对较低。其次，公共服务设计配置标准差异。传统公共服务设施配置的重点是城市，配置方法则是依据规模和等级配置相应的公共服务设施。青东地区尤其是其中的新城区域，按照城市标准配套公共服务设施，而青西地区则按照乡村标准配套公共服务设施，乡村和城市配置标准相差过大，无论是路网密度还是服务点及服务人员的数量，这种差异决定了青东地区和青西地区在公共服务综合可达性上的差距。第三，人口的差异。青东地区城市化水平较高、人口吸引力较强，人口的总量和增长快速，过高的需要人口数量反倒降低了公共服务可达性，这一特点突出体现在与中心城区毗邻的带状区域，这些村庄的空间可达性与青东其他区域相比较低；而青西地区乡村人口持续减少，在某些村庄的公共服务可达性程度保持在较高水平。然而，如果从未来和动态的角度来看，随着上海市持续推行产业结构调整、人口数量控制及建设用地减量化等相关政策，将对郊区外来人口产生较大的冲击，引起需求人口的新的变化趋势；另外，乡村振兴战略导向下城市人口向乡村的回归、青西地区民宿发展也将会引起人口数量变化以及相应需求重点的调整。

4 大都市乡村公共服务空间治理启示

4.1 结合乡村人口集中政策布局公共服务设施

在传统单项公共服务可达性评估的基础上，综合分析多项公共服务可达性，从而客观地诊断和识别出人口迁移的乡村和真正需要增加公共服务的乡村。即一方面通过传统的公共服务紧缺区域布局新的公共服务点或增加单个公共服务点的服务能力，提高这些区域的公共服务可达性水平，从而达到整个区域公共服务的公平性目标；另一方面则可以筛选出公共服务最紧缺区域并进一步分析这些村庄的人口发展趋势、经济社会发展条件评估等，结合乡村振兴战略下镇村规划布局，优先将它们列入需要实施村庄整治的迁并村。通过政策支持将这些村庄的人口迁移到城区或镇区，并不新增加公共服务设施点，从而减少不合理的公共服务新增，避免资源浪费。本文所建立基于村庄尺度的医疗、教育、养老的综合可达性评估分析可作为编制镇村规划与公共服务设施布局规划的支撑，即金泽镇、练塘镇南部、夏阳街道与朱家角镇交界处、白鹤镇西部，以及朱家角镇的西南部、东南部和北端等综合可达性低的78个村可作为优先列入迁并村的备选，进一步结合这些村庄的人口发展趋势、经济社会发展条件评估确定最终的迁并村。

4.2 建立大都市乡村“30分钟”生活圈

“生活圈”概念源于日本，是居住于有地理和社会连贯性的聚落中的人群的、有关日常生产生活的各种活动的面分布，与拥有集团方向性的地域性领域的重合[24]。《上海市城市总体规划（2016-2035）》提出以“15分钟社区生活圈”作为营造社区生活的基本单元，在居民步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。然而，依据本文的评价结果，青浦区作为代表性大都市乡村区域，按照公共交通方式下30分钟服务半径计算，其公共服务综合可达性为高的村庄61个，占所有村居的30.05%，涉及全区总人口的50.27%。由此可以看出，上海市城市与乡村在公共服务方面的差异非常显著，而其城市总体规划中提出的“15分钟社区生活圈”明显并不适合作为未来上海乡村地区公共服务的规划目标。因此，提出上海乡村地区建设“30分钟”生活圈的规划目标，可为正在编制的乡村振兴规划提供决策支持。

5 讨论与结论

（1）本文建立了大都市郊野公共服务综合可达性评估等级划分模型，在ArcGIS的支持下，尝试将教育、医疗、养老三种公共服务的空间可达性值，以指标均值与标准差的和差为标准，划分为5个等级，进一步确定综合可达性等级。以上海市青浦区为实证案例，采用多源空间数据、统计数据和调查数据，评价其公共服务综合可达性的空间分布特征，结果显示：综合可达性高的村居有61个，主要分布在青东地区的赵巷等镇，少数分布在青西地区的朱家角镇，占所有村居的30.05%，总人口的50.27%；综合可达性低的村居有78个，主要分布在青西的金泽等镇，占所有村居的38.42%，总人口的18.02%；综合可达性中的村居有64个，主要分布在练塘等镇，占所有村庄的31.53%，总人口的31.71%。

（2）伴随着后城市化阶段大都市乡村人口日益减少的趋势，应当将公共服务紧缺区的识别筛选与大都市乡村人口集中以及乡村公共服务有效供给统筹考虑，并不建议单纯增加最紧缺地区的乡村公共服务设施；借鉴上海市建成区“15分钟”生活圈的理念，镇村空间规划中建议建立大都市乡村“30分钟”基本公共服务圈，具体支撑乡村振兴目标。

（3）公共服务的可达性除了受空间因素的影响，还受到居民收入、偏好、阶层、意愿等经济社会属性的影响，本文仅针对空间因素评估了三种主要公共服务的空间可达性分布特征，后续将增加居民经济社会属性的分析对评估结果做进一步的修正。其次，虽然本文单项公共服务可达性评估采用的2SFCA系统考虑了需求区位置、人口数量、交通路网、服务设施位置及服务供给能力等空间因素，但是忽略了不同服务设计提供的服务质量的差异，这也是公共服务均等化的重要内容之一。另外，文中评价对象包括203个评价单元，个别评价对象的老年人口数据、12岁以下人口数据为所在周边区域的平均值，可能会对研究结果产生些许影响。

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