李万俊

摘要：随着我国发展环境不断优化，社会资本必然将赢得更多发展机遇，然而社会资本投资高速公路领域的道路并不平坦，在融资模式和项目管理上面临许多困难。本文以广西融资合作项目为例，对项目建设过程中遇到的问题进行分析，提出相应的对策，为今后引入社会资本投资高速公路提供借鉴和参考。

关键词：高速公路;社会资本;选择与管控

改革开放40年来，撑起中国经济“半壁江山”的民营经济，已成为经济持续健康发展的重要力量。1989年，广东省率先进行公路收费经营实践改革试点，公路建设开始面向社会公开吸收投资，社会资金逐渐进入公路项目投资领域。2015年4月，财政部和交通运输部联合发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》，决定在收费公路领域鼓励推广政府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过政府和社会资本合作模式，参与收费公路投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高收费公路服务供给的质量和效率。

由于高速公路投资规模大，对于我国中西部地区而言，仅仅靠政府补助无法满足项目资本金的需要，为缓解高速公路建设项目融资压力，广西在不断摸索中开拓了一种新的融资方式—融资合作模式，即由政府领导的高速公路投资企业与社会投资者共同出资，共同组建和管理项目公司一种合作模式。这种模式注重政府企业和社会投资者的合作，由政府企业投入引导资金，社会投资者投入主要的资本金，承担项目成本控制的责任，政府企业在项目建成后分期回购社会投资者的股份，社会投资者实现退出。目前融资合作项目的社会投资者主要是大型工程施工企业，这些企业大都是国有企业，拥有丰富的工程建设管理经验，问题相对较少，本文所指的社会资本投资者主要是指民营企业。

一、高速公路融资合作项目社会投资者选择与管控存在的问题

（一）投资者的资质不强导致项目非正常终止

融资合作建设模式开始推行时，政府企业对社会投资者的资质与经验要求不够高，与非公路民营企业合作建设，并让其作为项目的实际控制人。由于合作双方管理理念存在差异，合作经验缺乏，需要较长时间磨合理顺各种关系。非公路行业的社会投资者缺乏高速公路建设管理的经验，容易造成工程施工管理混乱，工程质量进度达不到要求，甚至造成工程停工等问题，给政府对项目后续监管带来重重困难，带来众多不良的社会影响。这是引入民营企业投资BOT项目中普遍出现的问题，也是BOT模式退出高速公路建设项目的重要原因之一。

（二）投资者的资金实力不足导致资本金不能及时到位

引入社会资金投资高速公路项目主要是解决项目资本金不足的问题。高速公路项目属于典型的重资产，项目投资大，回收期长且变现困难，因此投资者的资金实力是否足够满足项目建设的需求非常重要。尽管国务院在2015年将公路项目的最低资本金比例由原来的25%调整为20%，但是动辄数亿元的资金对社会投资者来说仍然非常巨大。一些社会投资者投入部分资金后，由于后续资金不能及时到位，希望通过建设资金周转或者要施工单位垫资等方式继续投入项目，造成项目资金紧张，直接影响工程进度。

（三）合作双方股权比例不合理导致权责不对等

融资合作项目的核心问题之一是确定合作双方的股权比例，确定股权比例后合作双方共同出资成立项目公司，并派出相应的管理人员。由于政府企业是项目的发起人和最终经营者，社会投资者不参与项目运营，在项目建成后将项目股权转让给政府企业，政府企业承担项目的融资和运营风险，因此需要掌握项目的控制权。但政府需要社会投资者承担大部分的资本金，如果让社会投资者占大股东，政府企业失去项目的控制权，一旦社会投资者不严格履行合同或项目管理能力差，将给项目后续监管带来巨大的困难。

（四）投资者的项目管理经验不够导致项目管理混乱

社会投资者除了要有资金保障，还需要有技术和管理经验支撑。引入非公路主业的民营企业作为投资者，存在以下问题：首先，民营企业委派的主要人员基本上是从社会上或家族式聘用的管理人员，没有从事高速公路建设管理经验。其次，对施工单位的项目经理部过于控制，使其不能合理调配资源，有效组织工程施工，发挥不了施工管理核心作用。对员工管理缺少有效手段，缺乏凝聚力，管理人员流动大，很不稳定。第三，缺乏技术可靠、长期合作的劳务队伍，在劳务队伍选择上，对队伍的履约能力和高速公路施工经验等要求不高，劳务队伍进场后又缺乏严格有效的管理，出现不服从业主、监理管理的现象。

二、高速公路融资合作项目社会投资者选择与管控的建议

（一）选择有项目投资和管理能力的社会投资者

高速公路项目投资规模大，一般的社会企业特别是民营企业难以筹集如此巨大的资金，加上民营企业一直面临融资难、融资贵的问题，这给民营企业投资高速公路项目增加了一道“玻璃门”。社会投资者主要看重的是项目建设期的利润，要最大限度的控制工程建设成本，加快项目建设，获得高于其融资成本和合理利润的效益，必须要靠成熟稳定的技术和丰富的项目管理经验，正所谓没有金刚钻，不揽瓷器活，如果没有相关的管理经验，是不可能做到的。因此，引入的民营企业最好是从事高速公路等大型基础设施的施工企业，强强联合才能取得成功。对非公路行业的民营企业来说，可与专业的路桥公司组成联合体一起投资项目，或委托专业的路桥公司代为建设管理，民营企业仅作为财务投资者，将项目建设的风险转移给施工总承包公司。

（二）合理分配双方的权责利

社会投资企业以追求利润最大化为经营目的，而政府投资企业是以实现社会效益最大化作为主要目的，投资目的不同是合作双方面临的最根本的问题[1]。在项目合作谈判初期，就要明确合作双方的权责利，首先，引入民营企业投资的主要目的是解决项目资本金不足的问题，社会投资者只负责按股权比例筹集到位资本金，政府企业承担贷款资金的融资和股权回购的压力，因此必须由政府控制项目公司，以免在工程建设期出现不可控的风险。其次，为了充分发挥社会投资者的管理优势，可将征地拆迁费用包干给社会投资者，社会投资者为了控制投资，必然对征地拆迁费用审核更加严格、细致，最大限度避免超概的现象发生。最后，要明确约定纠纷或争议的解决方式。在合作过程中，双方对各自利益的不同考虑，可能会产生的纠纷或争议，因此必须要建立争议解决机制，及时解决出现的问题。

（三）对项目全过程实施资金监管

政府企业无法对项目资金有效监管是导致项目管理混乱的重要原因之一。为了保障项目资金安全使用，避免出现资金损失，政府企业必须要对项目资金实施全过程监管，派出的人员要拥有项目资金审批和支付的最終权力。政府企业人员有权监督和检查项目承包人的财务开支和资金流向，承包人必须主动接受政府企业人员的监督和检查，防止出现社会投资者利用承包人转移、挪用、抽逃建设资金的问题[2]。此外，政府企业还要引入审计、纪检等监督部门，对项目建设全过程特别是工程招投标、工程计量、变更进行监督，避免资金违法违规支出，防止国有资产流失。

（四）保障社会投资者的合理收益

社会投资者投资高速公路项目主要是为了获得合理的回报，由于高速公路建设周期长，涉及众多利益相关者，面临各种不可抗风险，对风险承担者进行一定的补偿，是融资合作项目成功的关键因素之一。首先，项目的投资回报率是吸引社会投资者投资的关键，应该高于投资者的综合融资成本，还需要考虑通货膨胀的因素。其次，延长社会投资者股权退出的期限，让投资者参与项目运营，政府企业从补建设向补运营转变，若运营期间预测结果与实际情况偏差较大，应由政府作出补偿。最后，一旦发生较严重的不可抗风险，超过自身对风险的抵抗及调整能力时，政府企业应该对项目进行支持[3]。

三、结束语

社会资金进入高速公路项目建设领域已有20多年，虽然道路崎岖坎坷，但一直在向前发展，从以前的BOT模式，到现在的PPP模式，政府与社会资本合作变得越来越顺畅。笔者认为，引入民间资本投资高速公路项目成功的关键，在于选择一家综合实力强、社会信誉好、有较强项目管理能力的合作伙伴，选择合作伙伴后，需要明确双方的权责利，发挥双方优势，约定双方承担的职责，以提高管理效率，降低工程成本，最终实现共赢。

参考文献：

[1]贾欢.高速公路融资合作项目财务管理问题及对策研究[J].交通财会，2012 （6）.

[2]金铁民.高速公路项目建设资金全过程无缝监管模式的探究[J].财会学习，2017 （21）.

[3]柯冬梅.PPP模式下高速公路特许经营项目的定价机制研究[D].重庆.重庆交通大学，2013.