徐 媛，李 林，魏仁敏

(1. 青岛市卫生计生发展研究中心，山东 青岛 266071；2. 青岛大学附属医院，山东 青岛 266555；3. 青岛市卫生健康委员会，山东 青岛 266071)

目前我国正处在城市化快速发展阶段，2016年全国常住人口城镇化率为57.35%，城镇常住人口达到了7.9亿。城市化带来经济、社会、文化的高速发展，但同时也带来一系列的问题，如环境污染、生态破坏、交通堵塞、资源短缺、就业压力、传染病流行、慢性病高发等。为应对城市化带来的挑战，世界卫生组织于20世纪80年代倡导开展健康城市活动。近年来，健康城市在国内引起了高度重视，建设健康城市成为推进健康中国建设的重要抓手。

1 健康城市的概念和内涵

面对城市化带来的一系列健康危险因素，世界卫生组织从维护、改善健康水平的角度出发，在全球范围内倡导开展健康城市建设。根据WHO 的定义：一个健康城市应该是由健康的人群、健康的环境和健康的社会有机结合的一个整体，应该能改善环境、扩大社区资源，使城市居民能相互支持，以发挥最大的潜能(WHO 1994)[1]。这个概念从一个新的角度来定义城市，即城市应该是一个为人类提供生存、生长和愉悦生活的现实空间，是一个能够促进和改善人类健康的理想环境，而不仅仅是一个经济实体[2]。健康城市要求政府从城市规划、建设到管理的各个方面都以人的健康为中心，以人的健康发展为终极目标，把健康相关问题融入到整个城市的发展建设过程中，通过促进多部门合作，鼓励社区居民参与，营造健康环境，提供完善的健康服务，实现城市中经济、社会、环境、人群的健康发展[3]。

同时，健康城市的概念不能仅仅限于人群、社会和环境的健康，健康城市应该是一种全新的城市发展模式，需要用全面的、系统的眼光来看待，它应该是包含健康经济、健康文化、健康社会、健康人群、健康环境和健康管理，且各系统有机结合的统一体，建设健康城市追求的应该是城市生态系统、社会系统、经济和文化系统的健康、协调、可持续发展[4]。

2 健康城市与健康中国战略

没有全民健康，就没有全面小康。2015年11月，十八届五中全会通过“十三五”规划建议，提出推进健康中国建设，将健康中国上升为国家战略。习近平同志在2016年8月召开的全国卫生与健康大会上提出，要树立“大卫生、大健康”观念，强调“以人的健康为中心”，将健康融入经济社会发展的所有政策。城市作为人类生存和发展的重要载体，其健康、和谐程度与人民群众的健康息息相关，只有在人民身体健康的基础上才能实现人的全面发展，并充分发挥其潜能。因此，要实现健康中国的目标，必须意识到我们赖以生存的城市环境所面临的健康威胁，重视城市在健康中国建设中的作用，把健康城市建设作为推进健康中国的重要抓手[5]。

建设健康城市，是落实全面建设小康社会，建设健康中国的重要内容，也是实现“将健康融入所有政策”的有效方式。健康中国战略以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，全方位、全周期保障人民健康。而健康城市建设则是从营造健康环境、构建健康社会、优化健康服务、发展健康文化、培育健康人群5个维度开展健康城市建设工作，这与健康中国建设的关注内容是一致的。因此，抓好健康城市建设这一抓手，是推动健康中国战略的重要渠道，也是城市发展的必然选择。

3 中国健康城市的建设发展概况

我国于20世纪90年代开始探索健康城市建设路径，前期主要是引入和熟悉健康城市建设理念并对开展健康城市建设的环境背景进行初步分析。1992年，WHO在对我国进行考察后建议开展健康城市建设试点，通过试点带动全局来推动全国范围内健康城市建设活动的开展。1994年，我国健康城市建设试点工作正式开始实施。其后健康城市在我国的发展大致可分为探索发展、实质性发展和再到全面发展。

探索发展阶段(1994-2002年)：经研究规划，北京市东城区、上海市嘉定区于1994年8月开始开展健康城市建设试点工作，拉开了我国健康城市建设的序幕。东城区把健康教育、污水处理和绿化环境作为工作重点，嘉定区则把垃圾的回收处理作为建设健康城市的突破口[6]。这一时期的健康城市建设主要以单个项目的形式开展，并没有形成系统的发展战略。1995年6月，海口市，重庆市渝中区，大连市、保定市、日照市等城市或地区也相继加入到健康城市创建活动中来。

实质性发展阶段(2003-2014年)：2003年SARS发生后，国家更加关注公共卫生服务与全民健康，健康城市发展逐渐进入以苏州和上海为代表城市的实质性发展阶段。这一阶段开始了系统性建设健康城市的工作，2003年苏州市成为健康城市联盟5个健康城市之一，确定了5～10年建成健康城市的目标，结合本地区实际，制订了具体的健康城市建设计划和方案。上海市政府2003年下发了《上海市建设健康城市三年行动计划(2003～2005年)》确定了包括营造健康坏境、提供健康食品、追求健康生活、倡导健康婚育等8大项目，共涵盖104项指标，并在各区开展了一系列健康城市建设项目活动[7]。2007年底，爱卫办在全国范围内正式启动健康城市、区(镇)活动，我国健康城市建设进入实质性发展阶段。

全面发展阶段(2015年至今)：2015年，十八届五中全会将“健康中国”上升到国家战略，突出强调以人的健康为中心，从大健康、大卫生的高度出发，将健康融入经济社会的发展，通过综合性的政策举措，实现健康发展目标。健康城市建设作为“健康中国”建设的推进基础，也是实现“健康中国”的重要抓手。2016年全国卫生与健康大会和第九届全球健康促进大会召开后，各地纷纷提出要在更高水平上全面建成小康社会，必须建设更高水平的健康城市，实现更高水平的全民健康的战略目标。2016年11月，全国爱卫办确定了北京市西城区、杭州、威海等38个国家卫生城市(区)作为全国健康城市建设首批试点城市，拉开了我国健康城市全面发展的新篇章。2018年，全国爱卫办研究制定了包含5个一级指标，20个二级指标，42个三级指标，能比较客观地反映各地健康城市建设工作的总体进展情况的《全国健康城市评价指标体系(2018版)》，推动健康城市建设的开展。

4 健康城市建设过程中面临的问题与挑战

在健康中国战略的指引下，我国建立了政府主导、多部门协作、全社会参与的健康城市建设机制，取得了一些进展。但仍然面临着城市环境污染严重、公共产品供给不足，公平性欠缺等问题，各部门及政府与社会、居民的协作机制需要进一步理顺。

4.1 跨部门合作机制不畅

目前，在我国的健康城市建设过程中，政府各部门在资源整合和部门协作方面仍然缺乏完善的政策和制度。政府虽然建立了分工合作机制，明确了各部门的职能分工和具体任务，但缺乏约束力，而且具体的操作过程中还存在职能交叉重叠、责任和义务界定不明确等问题，现有的工作机制难以指导和协调多部门进行合作[8]。

4.2 城市污染形势严峻

在工业化和城市化快速推进的过程中，伴随着粗放型经济增长方式带来的高强度污染排放，我国的各种环境问题形式严峻。雾霾天气多发、土壤污染、地下水污染等问题突出。严重的污染对公众健康产生重大威胁，虽然国家采取了相应的治理措施，取得了一定的进展，但在我国经济转型的过程中，传统的经济增长方式还将在未来一段时间内持续对我国的生态环境产生影响。

4.3 公共服务供给不足和失衡并存

随着城市化进程快速推进，城市人口大幅增加，对公共服务的需求也相应增加。但目前很多城市的教育、卫生、交通、社会保障、文化体育等资源发展相对滞后，远远不能满足城市居民的需求。同时，由于历史原因，在城市化发展过程中还存在着公共服务供给不均衡的短板，特别是教育资源的严重失衡大大降低了在城市生活的幸福感。

5 推进健康城市建设应重视的几个问题

5.1 坚持“将健康融入所有政策”

“将健康融入所有政策”是我国新时期卫生与健康工作方针，也是新阶段指导健康城市建设的重要思想。健康与城市建设相互促进，相互影响。健康与城市发展的所有政策、项目和服务相关，健康城市的创建是倡导战略规划和部门合作，促进变革和创新的过程[8]。在建设健康城市的整体目标要求下，卫生、药品、教育、经济、环保、交通、财政和人力资源等部门需要协同合作，共同研究制定科学合理的公共政策。各政府部门建立跨部门合作机制，从可持续的经济增长方式、公平优质的教育、和谐健康的居住环境、安全便捷的交通、健康的食品药品等方面加强合作，实现健康经济、健康文化、健康社会、健康人群和健康环境的良性循环，逐步形成经济高效、社会和谐、环境友好、文化繁荣和宜居安全的城市健康发展新格局。

5.2 更加注重健康公平

健康公平是社会公平的重要指标，健康中国建设战略将健康的公平可及作为发展的重要目标。在建设健康城市的过程中更应该注重城市的整体发展，关注弱势群体，减少健康的不公平性。城市化的快速发展进程中，健康风险较大的一般是城市低收入群体和流动人群，他们由于经济收入和生活地点不固定等原因，比较难以获得基本的公共卫生服务，有些甚至享受不到平等的受教育机会和稳定的住房保障[9]。因此建设健康城市，必须从规划阶段到实施阶段，贯穿健康公平理念，各部门协同合作，建立消除健康不公平的治理机制和政策体系。确保弱势群体的需求得到优先关注，确保那些被边缘化的人群在就业、教育、住房、健康服务、公共服务等方面的需求得到满足，推动健康城市的整体发展。

5.3 重视社区的作用

随着老龄化和城镇化的加剧，社区作为城市居民的生活载体，在健康促进方面显示了越来越重要的作用。社区是基本医疗服务的网底，也是健康城市建设的基础单位和前沿阵地。从国外建设健康城市的经验来看，很多国家是以健康社区建设为切入点来推动健康城市发展的，通过社区行动，充分发挥社区功能，促进健康城市的全面发展。因此，在健康城市推进的过程中，也应该依靠有效的组织网络，运用社区贴近群众，贴近生活的特点，在社区内进行广泛的动员宣传，发挥社区主体的能动作用，组织力量参与健康城市建设[10]。

5.4 提高群众参与度

在建设健康城市的过程中，需要多方面、多渠道宣传健康城市观念，让城市中的每个居民都融入到健康城市的理念中来，营造健康城市的创建氛围。在全民范围内树立大卫生、大健康理念，传播健康社会、健康文化、健康社区、健康人群、健康环境等组成健康城市的各个有机体，通过网络、杂志、报纸、移动媒介以及各类活动等方式对健康知识进行宣传，影响和改善人民群众的生活方式、饮食习惯，引导群众形成良好的健康行为，推动健康城市建设的发展。

健康城市建设是一个系统过程，需要从城市建设的各个角度和层面去探索健康发展的决策，而且每个城市必须根据自身发展的特点不断摸索并改进。根据国外30余年的发展经验来看，健康城市的建设早已超出卫生服务的领域，它关注整个城市的发展，强调多部门积极合作，更注重公平、建立个人和社会应对问题的能力。因此，我国开展健康城市建设，也应该突破公共卫生领域，各层级、各部门都要积极参与，不仅仅以人的健康为关注点，而是要将我们所生活的城市建成一个经济、文化、社会、环境都协调健康发展的整体。