张衡 岳苗玲

[摘 要]大学的治理经常出现政策执行与政策规定之间的背离。本文通过对相关一流建设高校章程文本及实地访谈材料的分析，发现在校长是否参与学术委员会、学术委员会决策地位赋予等问题上，不同高校存在多元化的治理实践，反映了大学治理的复杂性。具体涉及高校内部不同权力间的交织、制度安排与高校地方性政策运用的张力等问题。提升大学治理有效性应处理好行政权力与学术权力、正式制度与非正式制度、合法机制与效率机制等关系。

[关键词]有效治理;行政权力;学术权力;多元化治理实践

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2019）11-0044-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.11.008

《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）为各高校制定学术委员会章程提供了依据，但现实中却出现了政策执行与政策规定之间的背离。一方面，《规程》只是规定行政人员参与学术委员会的比例，并未规定校长不参与，而部分高校校长却选择不参与;另一方面，《规程》赋予了学术委员会是校内最高学术机构的地位，而相关高校却并未遵照规定贯彻落实。政策执行与政策规定何以会产生如此大的反差？不同高校多元化治理实践的背后考量又是什么？这些问题有待进一步深入探究。

一、学术委员会委员构成及校长参与情况

学术委员会是学校最高学术机构，也是高校内部治理结构的重要组成部分[1]。通过比较相关高校学术委员会的人数限定、委员构成、领导产生、职能定位以及校长参与情况等重要构成要素，了解不同高校间的差异，可以更深入地把握现实中的大学治理情况。

（一）委员构成

《规程》规定学术委员会主任委员可由校长提名，全体委员选举产生，也可以采取直接由全体委员选举等方式产生，具体办法由学校规定[2]。7所高校学术委员会现实构成情況（详见表1）。 由表1可知，不同高校在委员总数范围、委员组成以及主任、副主任的人数等方面表现出共性，在委员组成、主任产生等方面略有差异。概言之，这些共性和个性，一定程度上反映了大学治理的普遍性和特殊性。

（二）校长参与情况

大学校长可以选择参与或不参与学术委员会，两种类型又具体分为不同的两种。第一种情况：参与。具体包括：作为主任参与;作为委员参与，有投票权;参与但无投票权，只是提建议。第二种情况：不参与。具体包括：完全不参与（校长不参与但分管副校长参与;二者均不参与）;一般不参与，但遇重大事项也会进行讨论。7所高校校长参与学术委员会情况（详见表2）。

据表2分析，7所高校的做法并非千篇一律。校长是否选择参与学术委员会以及参与方式，与学术委员会的性质定位有一定关联，也与不同高校的认识——“校长仅是行政权力代表，还是校长同时也是学术权力的代表”紧密相关。多元化的参与方式，也绝非中国高校所独有，美国大学相关负责人（校长、教务长等）参与学术权力机构的方式同样如此。例如，密歇根大学是不参与，麻省理工学院是参与且构成评议会会员，斯坦福大学是参与但无表决权，哥伦比亚大学是参与且有表决权。

二、高校多元化治理实践的机理分析

相关高校的多元化治理实践，反映了高校内部治理的复杂性，同时也暴露出政策执行与政策规定之间的背离。研究发现：7所高校在校长与学术委员会的关系处理上存在显著差异，同时有4所高校未按政策规定赋予学术委员会最高学术机构地位。那么，应该如何认识相关高校的这种差异和违规行为？不同高校多元实践背后的具体考量是什么？下文将继续围绕校长参与学术委员会方式、学术委员会决策地位赋予这两个方面，进一步分析差异和违规背后的深层次原因。

（一）行政权力与学术权力的交织性、互补性

行政权力与学术权力是大学内部两大核心权力，两者之间是相互交织，相互渗透而非泾渭分明、二元对立的关系。

1.交织性。部分高校校长选择不参与学术委员会，试图在形式上回应“去行政化”问题。《关于进一步加强直属高等学校领导班子建设的若干意见》（以下简称《意见》），规定“党委书记和校长一般不担任校学术委员会主要职务”[3]。《意见》旨在保障学术权力的相对独立性，但也在一定程度上为部分高校校长选择不参与学术委员会提供了政策引导。这种选择，既能在形式上回应“去行政化”问题，也能减轻校长个人工作量。

将校长权力简单地等同于行政权力的做法，实际上忽略了某些校长曾担任或继续担任相关学科学术带头人的情况，更没有认识到我国行政化问题是由历史因素、政策制度以及文化传统等多种因素共同作用的结果[4]。校长不参与学术委员会，并不见得就能减轻行政权力对学术权力的侵蚀，反而可能会导致学术委员会决策职能虚化，进而弱化学术权力。如S大学党委书记认为，行政权力服务于学术权力，校长参与反而会保障学术委员会利益，发挥作用。

2.互补性。部分高校校长担任学术委员会主任，意图站在学校全局高度考虑学术决策事务。过去人们倾向于认为，学术委员会难以发挥作用主要是行政权力干预的结果。但相关研究者调查发现，即便是备受推崇的美国大学评议会，也有自身的局限。如评议会存在因重大决策意见相左而贻误决策时机，及某些教授缺乏宏观视野，只站在自己学科角度去讨论问题、考虑学术决策，从而影响学校正常发展等问题[5]。此类问题，在学术委员会中也同样存在。如 H大学和T大学党委书记均认为，校长担任学术委员会主任，是可以站在学校全局高度，兼顾公平价值，避免学术委员会出现“武大郎开店”“内部分肥”等小圈子利益问题，也利于提高决策效率和效力。

某种程度上，高校的违规行为变相反驳了行政权力与学术权力边界清晰、二元对立的观点，体现了高校内部不同权力的交织性。行政权力与学术权力性质相似，功能互补[6]。如S大学党委书记强调，行政权力服务学术权力，行政领导参与学术委员会反而会保障委员会利益，两者具有目标统一性。X大学校长表明，学术权力与生俱来的局部性，要求它最终必须靠行政体系去落实。同时，行政权力与学术权力主客体重叠，运作方式交叉[7]。如J大学校长认为，学校中许多重大事项涉及学术权力和行政权力，二者相辅相成，如果仅依靠学术权力则很难开展。N大学校长指出，学术委员会不仅涉及学术事务，更多是与行政的资源配置交织在一起，必须处理好二者关系，才能更好地发挥系统的作用。

（二）“地方性知识”与“正式制度的非正式运作”

部分高校在治理过程中需要综合考虑学校传统文化、组织机构定位、组织权力赋予、人员性格及配备等多方面因素（即“地方性知识”[8]），因地制宜。在此借鉴孙立平和郭于华基于基层干部结合人情、面子等情理原则行使正式权力的现象所归纳出的“正式权力的非正式运作”[9]概念，同时鉴于案例研究涉及的是制度而非权力，故将其变通为“正式制度的非正式运作”，以指代高校通过变通性的制度安排来替换作为规范性的上级政策规定的现象。

第一，高校校长是否选择参与学术委员会，需要运用地方性知识，在实际运行中充分结合自身特色做出应对。如J大学是行业特色学校，该校校长本身即为院士，其学术地位比其行政地位更具影响力，且其学术委员会主任身份是由委员们民主选举产生，能更好地发挥学术权威作用。再如X大学结合自身情况，行使自由裁量权。虽然《规程》只规定了学术委员会中行政人员不能超过委员总人数的1/4[10]，但未规定校长不可作为委员参与或者列席旁听和提建议。因此，X大学校长虽不是学术委员会成员，但围绕重大学术事务决策，同样可以参与讨论、发表看法，不过最终投票权还是在学术委员会。人民大学章程修订版中保留了“校长是学校法定代表人”的表述，删掉了“校长是学校行政负责人”和“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”等表述，这一修订在弱化校长行政领导身份的同时，也表明校长可以作为学术带头人的身份担任学术委员会主任[11]。

第二，学术委员会的不同定位，也是高校运用地方性知识，充分行使办学自主权，因地制宜的结果。一方面，政策赋予学术委员会最高学术决策机构地位，保持其象征性权威;另一方面，相关高校的违规行为并未被纠正，一定程度上也体现了对高校办学自主权的尊重。政策执行与政策规定之间的背离，体现了国家政策规定的一统性与执行過程的灵活性之间的悖论。即国家政策越明确统一，它与地方实际条件的差异就越大，政策决策过程与执行过程的分离就越大，其执行过程就不得不允许灵活应变[12]。政策执行的灵活性，在很大程度上说明了地方性知识的重要性，要充分理解和尊重大学治理的差异，平衡普遍性与特殊性之间的张力。因此，部分高校在政策执行过程中对其灵活运作，将学术委员会决策地位异化为非决策机构，学术事务的最终决策权在党委会或校长办公会，故而校长选择不参加学术委员会。如Z大学校长和其他校领导均不参与，原因是学术委员会不是决策机构，对重大事项没有决策权。X大学校长虽然不是学术委员会成员，但围绕重大学术事项也可以参与讨论，不过最终决策权还是在党委，学术委员会已慢慢蜕变为咨询机构。

（三）政策规定合法性与高校治理效率之间的张力

《规程》赋予学术委员会最高学术机构地位，背后体现了国家政策规定的清晰化、合法化，但这种清晰化可能会导致治理的简单化。在教育治理体系现代化背景下，出台《规程》意在尊重学术权力，提高其地位，值得肯定。但政策的清晰化、合法化，赋予学术委员会校内最高学术机构的地位，这种“学术的归学术”的逻辑线条划分，在现实中很可能会遭遇因缺乏行政支持而降低学术决策效力的尴尬局面，从而背离政策制定的初衷——提升学术权力地位。

詹姆斯·C.斯科特专门探讨了简单化治理的弊病。他举例指出，整齐划一的人工林虽便于集中管理和采伐，却忽视生态多样化易导致物种灭绝;自然生长的野生林虽险象环生难于管理，但物种多样更利于保护生态环境。他进一步强调，现代国家机器的简单化特征，常常导致被设计和规划的社会秩序像一张简略的地图，以一种视觉美学的效果忽略了真实社会秩序的复杂性，这种具有合法性的简单化治理，往往导致效率低下，进而造成清晰设计项目的失败[13]。

同理，在政策上统一赋予学术委员会校内最高学术机构的合法性地位，表面上使大学治理显示出整齐和整洁的视觉特征，实际上忽视了高校治理的复杂性，特别是行政权力与学术权力的交织性。客观上导致很多高校在现实中无法按图索骥，由此便产生了政策执行与政策规定相背离的情况。对于这种背离，有些人可能会认为是一种违反制度/政策规定的越轨行为，是对学术权力的戕害。但这种认识却忽略了作为判断标准的规范本身是否科学合理，如同拿一把刻度不准确的标尺去衡量，就很难去判断物件本身质量是否合格。鉴于此，就不能只是简单地从规范执行去判断。如是否“违规”，而应采用一种价值中立的立场，兼顾规范“制定”的“合理性”[14]。故而，高校未赋予学术委员会最高学术决策地位的“违规”行为，是基于内部治理的效率和效力做出的选择。

三、大学有效治理应处理好几对关系

相关高校的多元化治理实践表明，现实中的大学治理具有复杂性。进一步提高大学治理有效性，需要妥善处理好行政权力与学术权力、正式制度与非正式制度、合法性与有效性等几对关系。

第一，协调行政权力与学术权力。跳出两种权力泾渭分明（“行政的归行政，学术的归学术”）的窠臼，关注两者的交织性、互补性，不能“一刀切”式地截然分离[15]。在“国家—社会”理论框架的指导下，我国高等教育治理被嵌入到“国家强大学弱”的二元对立的问题意识中，使得大学治理陷入“去行政化”的单向度问题，进而产生了行政权力与学术权力二元对立的刻板化认识[16]。事实上，行政权力与学术权力边界模糊，相互渗透，而传统两种权力二分对立的认识，显然是简化了治理实践，已不能适应今天大学治理的复杂环境。大学治理的路径，应从辨析治理主体为中心的“表层结构”转向制订治理实践规则为中心的“深层结构”[17]。妥善处理好二者关系，这对应对大学治理的复杂性和提高治理有效性无疑具有积极意义。

第二，兼顾正式制度与非正式制度。高校在遵循正式制度的同时，也要为非正式制度预留空间，形成两者良性互动的格局。组织的正式结构是适应制度环境的产物，更具象征意义，而非正式的行为规范是组织内部运作的实际机制[18]。《规程》在正式制度上赋予学术委员会校内最高学术机构的象征性权威，与部分高校把学术委员会当作非决策机构的变通实践相互配合，这一定程度上与詹姆斯·C.斯科特所讲的“正式制度与非正式制度相互依存，靠相互转化发挥作用”[19]正相吻合。

第三，统合合法性机制与效率机制。制度学派研究了组织运行中的合法性问题，强调制度化的组织是合法性机制的产物。就高校组织的生存而言，合法性也是一种重要的办学资源，高校只有与中央的相关政策保持一致，遵循合法性，才利于进一步获得办学资源。如相关政策出台后，某些高校及时做出了校长不参与学术委员会或赋予学术委员会校内最高学术机构的规定，以此来追求合法性。但在现实运行中，高校出于有效治理的综合考量，把决策权从学术委员会转移至校方，一定程度上体现了对治理有效性的追求。

有研究者指出，西方大学治理范式已经实现从回应民主诉求到提高绩效的转换[20]。目前我国大学治理则面临着双重有效性危机——形式有效危机（即民主参与化程度不高）与实质有效危机（即大学治理效率偏低）[21]。這在一定程度上暴露了合法性机制与效率机制之间的矛盾，提高组织效率常常会削弱组织的合法性，而提高合法性又经常会降低组织内部运行效率[22]。概括而言，提高大学治理有效性，应正确认识大学治理的复杂性，不仅要关注形式有效，满足合法性，还要关注实质有效，提高大学治理的整体效率、效益。

本研究通过分析政策执行与政策规定之间的背离，认为那种高校未赋予学术委员会最高学术决策地位的实践，就是不尊重学术权力，违反政策规定的越轨行为的认识过于武断和简单。本研究不认为校长不参与学术委员会就能“去行政化”，或者校长参与了，行政权力就会侵蚀学术权力。事实上，校长参与，反而可能有利于保障学术权力的正常运行。高校多元化治理实践，反映了大学治理的复杂性，也说明提升大学治理有效性，需要综合考虑并处理好行政权力与学术权力、正式制度与非正式制度、合法性机制与效率机制等几对关系。

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（责任编辑：刘爽）