同济大学财务处

一、研究背景

新世纪以来，伴随着科教兴国伟大战略的实施，我国高校进入了高速发展的黄金期，一方面，高校作为整个社会不可缺少的一部分，方方面面与社会产生联系，也受社会影响，由此，高校的管理和服务都呈现出多元而又复杂的特征；另一方面，动辄数十亿、上百亿的预算资金、扁平化的管理结构使管理难度和风险也随之增大。如何通过高校的内部控制管理降低管理风险，提高行政效率，就成为各高校重点关注的问题。

为了提升财政资金的使用效率，规范高校内部经济和业务活动，财政部于2015年发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会[2015]24号)，教育部于2016年发布了《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》(教财厅[2016]2号)，要求各个高校2016年底前完成内部控制的建立和实施。文件发布后，各地高校也是八仙过海、各显神通，通过制度化建设和内部流程的梳理优化，建立适合本校校情的内部控制体系，规范财务管理，防控廉政风险，确保高校财务系统安全、高效运作。但是，不可否认，在内部控制建设方面，不同的地区、不同高校间依然存在着较大差异，多头管理、相互推诿、政令不畅等诸多问题依然存在，亟待解决。

二、高校内部控制实施中的问题及原因

(一)领导重视程度有待进一步提高

搞好内控建设，领导重视是根本，部门合力是关键。作为一个办学实体，主要承担的是培养人才、科学研究和服务社会的职责，而高校内部职能部门也是围绕着这一职责设立并开展工作。随着高校的不断发展，高校间人才、科研成果的竞争日益激烈。因此，引进人才的水平增强核心竞争力、获得更多国家科研项目、取得更多科技奖励等，就成了多数高校及其领导的关注点及绩效考核指标侧重点。内部控制建设虽然也是高校制度化建设的重要环节，但其受重视程度显然还有进一步提高的空间。

同时，领导的管理视野和知识储备也是影响内控制度完善的重要因素。由于高校的领导大多是由专业教授双肩挑担任，他们在专业领域也许造诣很高、治理能力很强，对防范高校的财务风险有一定认识，但繁重的学校管理分散了精力，心有余而力不足；一些领导由于知识结构的原因认识还不到位，缺乏科学有效的内部控制的方法和手段，所谓的重视停留在会议上、口头上；一些领导在校务管理上头疼医头、脚疼医脚，缺乏系统化思考，今天上级抓内控他就重视内控，明天上级抓行风作风时，就会将相关人员调去搞行风作风建设。以上种种原因导致了高校在开展工作的时候难免顾此失彼，难以持续。

(二)部门职责有待进一步厘清

高校内控建设中发挥领导作用的是党委，而首要责任人是校长，这方面毋庸置疑。但是基于组织架构、职能分工、人力资源储备等校情特色，各校内部控制的牵头部门选择上五花八门，各具特色。各高校大部分选择由现有部门兼任职责，有的高校由财务处或审计处牵头，有的学校由纪委牵头，有的学校由校办牵头。不同的部门选择各有利弊：财务处、审计处的人员相对而言受过内部控制建设方面的教育知识储备较为丰富，相比而言更了解内部控制建设需要的环节、流程和关键控制点，但财务业务本身就是内控监督的重点对象。审计处作为公认的内控建设评价部门，无法“既是运动员，又是裁判员”。而如果纪委作为内部控制建设牵头单位，虽然看起来会使得内部控制建设实施较为顺畅，但在内部控制建设中发挥的是事后监督作用，无法将管控贯彻到高校内部控制建设的每一个阶段。校办作为高校中行政管理的综合协调部门，本身承担着决策、执行、协调等多方面工作，但由于缺乏专业人员，目前也尚未具备胜任该项工作的能力。

(三)“信息孤岛”现象依然严重

2000年以后，我国高校信息化建设走上了快车道，各高校根据各个部门自身建设需要，引进了一批管理系统，比如公文处理系统、资产管理系统、账务处理系统、收费系统、人事管理系统等，一定程度上提升了高校的信息化水平，提高了高校业务处理的效率。但是，由于各个系统都是职能部门各自根据需要采购，各个软件缺乏统一规范的数据接口，也极少有学校拥有统一的部门及业务编码，所以各个职能部门的数据相互独立，无法互连互通，在流程上仍停留在从系统中导出数据或通过纸质文件传递数据的阶段，这极大地影响了高校业务处理的效率，也不利于发现各个业务流程中的业务盲点，更不利于及时发现问题、解决问题。目前很多学校的设备和财务的数据共享还停留在年初财务将项目预算数据发给设备管理部门，设备部门将数据人工录入电脑，而后根据录入数据管理一年的设备购置，在这种模式下，一旦发生预算调整，财务以及设备系统的变更需要相当多的人力物力消耗，不利于学校提高工作效率。

(四)内部控制专业队伍有待进一步充实

队伍建设是影响高校的内部控制质量的关键因素之一。高校内控涉及到方方面面，从内部环境、风险评估、控制活动到信息与沟通、内部监督，每个环节都存在业务流程和关键控制点与风险点。因此，内控体系并且需要根据高校自身的情况全面地、系统地、有重点地设计内部控制体系，兼顾到成本效益同时突出相互制约和相互监督的作用。这就要求在高校形成一套完善的管理机制的同时，组建一支精干的专业运营团队，团队成员既要熟悉高校各个方面的业务，又要熟悉内部控制建设的各个环节和风险领域。当前，高校在定岗定编的管理体制下，多数高校还没有独立设置的内控组织管理机构；团队成员多为兼职，未经过系统化专业培训；可能对某一个或某几个岗位、几项业务相对比较熟悉，缺乏对学校管理宏观层面的整体认识和把握。由此，能够胜任内部控制建设任务的专业人员严重不足制约着高校内部控制的正常开展和高效运作。

部分高校采用服务外包的形式，委托专业会计师事务所参与到高校内部控制管理，看起来是一个解决问题的好方法，因为这类事务所都有一套关于内部控制的标准化流程，但是事务所人员不论从知识结构还是工作经验上都对高校整体的架构、工作体系知之甚少，将适用于企业的内部控制体系生搬硬套在高校上，有可能仅仅是满足了形式上的互相牵制，陷入内部控制形式化的怪圈中。另外，出于业务和经济效益方面的考量，会计师事务所多以阶段性、突击性核查为主，很难对纷繁复杂的业务和事务实现全流程无死角实时监控管理，难于及时发现问题、及时反馈信息、及时整改处置。

(五)工作品质有待进一步提高

当前，部分高校内部控制工作积极性不高，很多工作流于形式，很难落到实处，导致部分高校业务管理不规范、执行政策不到位、运营机制不健全，存在管理缺失、用人失察、监督不力，极易带来效能降低和廉政风险。

三、优化高校内部控制建设实施的措施

(一)加强学习，提高全员内控管理意识

内部控制建设离不开高校全体人员共同参与，这其中学校的管理层应起到身先士卒的作用。对于管理层，建议由上级主管部门组织统一培训和交流，重申内部控制建设工作的重要性，通过案例讲解、实地考察、小组讨论等形式使得管理层了解内部控制建设工作的流程和操作方法，并通过建立相应的考评机制来督促学校管理层尽快启动建设工作并加以完善。而对于一般的高校工作人员，可以通过宣讲、培训等方式使高校全体人员了解不健全的内部控制体系对于学校、对个人所带来的风险，提高他们对建设内部控制重要性的认识，以便于他们能自觉自发地按照内部控制的要求进行工作。

(二)多方协作，促进内控管理系统化建设

完善的内部控制体系，不仅能有效规范办学行为、预防和惩治腐败，也能促进相关部门和全体员工统一思想、提高认识、完善管理、促进发展，因此，高校要在上级有关部门和校党委、校纪委和校长室的正确领导下，认真梳理办学过程中的质量控制点、风险点，厘清思路，制订本校内部控制负面清单；将内控建设列入校务管理重点环节，由校党委、校纪委统一牵头，办公室、组织部、人事处、财务处、审计处、工会、民主党派、各系部学院、各下属单位研究机构多方联动、齐抓共管，形成全天候、系统化、全覆盖的内控管理网络，工作方案共同研究制定、工作过程共同参与落实、工作经验共享、工作困难共同面对。

在内控建设上特别强调阳光操作，建立内控管理的定期会商机制、报备审批机制和反馈追溯机制，坚决防止经济活动和重大事务游离于体系之外，以公开促公平，以公正谋发展；各部门既相互协作，又相互制约、相互监督。要设计合理的工作流程规范，坚决杜绝“既是运动员，又是裁判员”现象；有条件的单位可以实行定期轮岗制，完善领导干部考核和职务晋升机制，培养和锤炼领导干部的全局意识、系统思维，增强决策、执行、协调等多方面工作的科学性、规范性和严肃性，更好地保障高校事业发展。

(三)多措并举，打通信息共享瓶颈

针对于学校各个条线的系统需求，建议由信息管理部门牵头梳理，借助规划部门的力量，实现对学校整体软件的整合，建立有延展性、可操作性强的学校信息化顶层设计，制定适合于本校的数据兼容标准，建立数据池或类似数据集合，实现数据本身互相校验、核对、纠错，最后对学校各类数据进行数据挖掘，分析校内各类经济行为的规律性，为学校管理层决策提供依据。推广“互联网+政务”，让数据多跑路，减少审批环节的时间，同时，由于数据传输方式改变，降低数据传输过程中的人为原因造成的差错率。

(四)多维培训，做好内控队伍专业化建设

通过定期培训、顶岗轮岗等行式，不断提高内部控制从业人员的思想品质、业务素质、专业能力，培养一支会管理、专业能力强、作风优良的专业化管理队伍；通过定期培训、挂职锻炼、高校调研等方式，走出去，请进来，横向交流，学习兄弟学校的优秀案例和典型经验，使得这些人员对学校整体构架和运作机制有全面而精确的理解；建立内部建设管理领导小组，由校长牵头，各个部门参与，逐步构建内部控制协商机制，通过内部控制实践，不断总结内部控制过程中的得失，寻找适合高校实际情况的内部控制方式。

(五)目标驱动，探索绩效评价考核体系多样化

财政部出台了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会[2016]11号)，从宏观层面对如何评价学校的内部控制做出了一些指导，为高校内控建设向纵深推进指明了方向。因为，无论对高校、对部门还是对师生员工，绩效考核始终是一种至关重要的管理手段，将内控建设纳入到对学校、部门和员工绩效考评指标体系中，将内部控制绩效考评与部门工作考核、干部考核结合起来，与高校日常的监管、管理与评价结合起来，就能极大地调动各单位、各部门和师生员工的积极性，推动内控建设常态化、规范化和制度化发展。

当然，绩效评价关乎到学校生存发展和师生员工切身利益，既要严谨更要科学、规范。在内控建设绩效评价体系前一定要科学论证、循序渐进，要对内控建设相关内容进行梳理和细化、量化，抓住内控建设的质量控制点、风险点和关注点，以准确的绩效考评目标定位，调动内部控制建设的积极性，引导和鼓励单位、师生员工自觉参与内控建设，主动参与监督和自觉接受监督，将内控建设真正落到实处、深入人心。

总之，如果高校能充分认识到建立健全内控建设的重要性、必要性，充分发挥绩效考评的导向性和规范性，改革现有的运营管理体系，在内控制度上不断完善、工作机制上不断开拓创新，高校的内部控制建设就一定能迎来又一个春天。