金 鑫

建设生态文明是中华民族持续发展的千年大计，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。党的十九大报告提出要“坚持制止和惩处破坏生态环境行为”“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。习近平总书记在2018 年全国生态环境保护大会上指出：“加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。”打好污染防治攻坚战时间紧、任务重、难度大，是一场大仗、硬仗、苦仗。党中央、国务院对解决当前突出环境问题的决心是坚定的、行动是坚决的。让警察成为加强环境保护和治理，震慑、打击破坏环境与资源违法犯罪行为的一把“利剑”。改革开放40 年来，我国的环境保护理念逐步确立，一系列环境保护法律法规和政策措施接连出台，环境保护投入不断加大，环境污染治理不断推进，生态环境保护建设不断加强，城乡居民生活环境持续改善。

在环境保护中，警察执法体现为警察权力在环境监管领域的依法行使，是执行有关环境保护法律规范，制止、制裁环境违法行为，侦查和打击破坏环境资源犯罪行为的权力。这其中涉及一系列法律制度，既包含了行政执法方面的法律制度，又包含了打击犯罪的刑事法律制度。警察执法过程中不仅涉及法律问题，而且还包含有关环境标准、污染指标、污染物质等科学技术规范与内容。警察在环境保护中的执法要做到环境执法与刑事司法的有效衔接，从维护环境安全和环境秩序出发，对破坏环境安全，触犯环境保护法、刑法的当事人依法予以打击，让环境行政执法和刑事司法无缝对接、良性循环，补齐环境执法的短板。

一、警察执法在环境安全中的意义

一方面，警察参与环境执法可以增强环境执法的威慑力，发现污染可立刻对责任人采取强制性措施，如查封工厂、冻结账户、扣押作案工具。从制度安排和心理上给执法人员做后盾，打击个别污染企业抵制处罚的嚣张气焰，有助于社会大众环境意识的提升。另一方面，环境警察参与环境执法现场取证，现场实施强制措施，有利于固定和保存证据，提高执法效率。环境警察的有效参与，会极大增加环境污染刑事案件的破获。

（一）我国环境执法现状的迫切需求

环境执法难是近年来开展查处环境污染与资源破坏案件中反映出来的普遍问题，主要表现在政府环保部门及其他资源监管部门的执法力量相对薄弱，执法查处力度不够，环境执法缺乏应有的震慑力。环保部门属于行政执法机关，只有行政执法权。他们在执法中经常遭遇企业不配合调查，抵制检查，有的企业甚至暴力抗法、毁灭证据。这既影响了我国环境保护法律法规的权威性，也对社会公众环境权益保护构成不良影响。警察参与环境保护执法，迈出了解决环保部门行政执法困难重重的关键步伐，是强化环境执法的良方。

（二）应对我国严峻的环境现实，控制和化解环境风险的需要

李克强总理明确提出：“要把环境保护作为转型发展和改善民生的一件大事来抓。”近年来，虽然国家加大了生态环境治理的力度，但非法占用农用地、滥伐林木、非法采矿、污染环境等破坏环境资源类犯罪案件呈现上升趋势，不仅造成了巨大的经济损失，也破坏了人们赖以生存的自然环境。一些企业和个人的环境违法犯罪行为，造成一定范围内的环境严重污染、生态资源遭到严重破坏，环境风险加剧。而环境风险的防控，除采取多种科学防控措施外，加强环境警察执法是重要举措。“两高”发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》正是基于保护环境安全、化解环境风险的需要。设立环境警察专门负责环境保护执法工作，打击环境犯罪行为，是保护环境公共利益、关系国计民生的大事。这对于督促企业、社会公众养成环境公德心与责任心具有积极推动作用。

（三）有利于国家社会长期的利益

良好的生态环境是经济社会持续健康发展的重要基础。当代人的发展不能危及子孙后代的生存和发展，环境权也包含当代人和后代人的持续生存和发展。我国一直倡导可持续的科学发展观，虽然新环境法并未确立环境权，但是随着社会的发展和进步，环境权终将成为每个人的基本权利。设立环境警察可使民众看到国家公权力保护环境的决心，利用警察的强制力更好地打击、控制和制约环境违法犯罪行为，实现环境改善和保障公民基本生存环境的要求，是对子孙后代长期利益的保护，有利于社会的可持续发展。

（四）是保障民生，切实维护公民环境权益的重要体现

坚持绿色发展理念，切实维护公民的环境权益是环境警察赖以产生和存在的基本价值。公民的环境权益是关系到民生的大问题。“十三五”规划纲要中，明确提出了加快改善生态环境，加大环境综合治理力度；强调创新环境治理理念和方式，实行最严格的环境保护制度；强化排污者主体责任，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，实现环境质量总体改善。加强警察环境执法，是我国环境保护及生态建设的必然要求。通过建立环境警察，对环境违法与犯罪行为实施有效打击，是政府提供公共服务的体现，有利于维护人民群众的环境权益，促进社会和谐稳定。

二、警察执法在环境保护中存在的问题

（一）环境警察的设立存在身份定位上的困境

我国尚没有统一的专门法来规范设立环境警察制度。有专家曾经倡议修改《环保法》增加设立环境警察的条款，但已出台的《环保法》对此没有涉及，现行的《人民警察法》也没有关于环境警察的规定，目前多是地方政府出台有关规定设置环境警察，环境警察如何被正式制度化，以规范、有效、持续的执法而不只是短期行为是我们亟待解决的问题。与此同时，个别地方政府认为设立环境警察容易造成警察人员编制紧张，警察职能过宽，过分细化使得机构臃肿，遇事相互推诿。环境警察的设立也容易使相关环境监管部门产生“警察依赖症”，不能担负起自己部门应有的职责。而且，当今以经济发展作为政绩观来考核政府的社会背景下，地方政府会质疑环境警察是否和地方环保部门一样“不作为”，机构设置形同虚设以及出现“设置容易、解散难”的困境，这些都影响和制约着环境警察的设立。

（二）环境警察人员配置与技术装备专业化不足

组建环境警察不仅是政府对国家环境污染治理的要求，而且也是因为警察在处理环境污染刑事案件中确实发挥了积极的作用。但短时间内组成的环境警察队伍与环境警察专业化的要求还有着较大差距。例如，江苏省南京市公安局各个分局组建的食品药品环境侦查大队，组成的民警大多来自南京市公安局公交治安分局和各个分局的治安大队等单位，且老同志居多，尽管经过短期的培训，但其自身的侦查办案水平和环境专业知识都难以应对复杂的环境案件。以南京市公安局某食药环大队为例，在编民警共有15名，30 岁以下年轻同志仅有两名。年轻民警较少，一定程度上影响了队伍的战斗力。而且该大队除了办理环境案件还要负责食品、药品案件的侦办，办案力量显得捉襟见肘。此外，环境问题涉及的知识较专业，有些需要专业的设备才能进行检测，环境警察一般需要与环保部门一起执法，借助环境机关的技术支持，而多数新组建的食药环大队根本没有环境检测专业设备，仅配备警车、手铐、警棍等警务装备，也缺乏技术支撑，这无形之中使环境警察受制于环保部门，执法的独立性明显不足，直接影响了侦办环境案件的质量、数量，环境警察的技术装备还需要进一步加强。

（三）多为事后被动执法，主动预防缺失

环境警察是有效打击环境犯罪的专业化力量，但目前环保行政执法人员在打击污染、破坏环境的违法犯罪行为执法活动中，时常遭受违法者暴力抵抗或阻挠。针对企业抵触环境执法人员执法的现状，环境警察的配合使得环保执法人员执法更有底气。这就是说环境警察更多的趋向于“协助警力”，而不是“专业警察”，在日常执法中环境警察大都是在配合环保部门进行执法，在防止污染和保护环境的职能上处于被动与事后处罚的位置，公安机关与环保部门执法沟通配合是否顺畅也直接影响着环境警察的执法水平。环境警察除了打击环境犯罪，还应肩负起预防环境犯罪的职责。环境警察不仅应有分析、研究环境犯罪信息和规律的能力，而且也应有制定预防、打击环境犯罪对策，调解协调环境民事案件、环境纠纷，进行环境检查，宣传环境法律知识等能力。

三、全面发挥警察在环境保护执法中的作用

当前我国多个省份、地级市以及县级公安机关组建了环境执法专门队伍，并取得了可喜成效。我国环境警察制度得到了一定程度的发展，但在组建专门队伍的同时，还应在法律保障、运行机制、专业能力等方面不断完善，使环境警察在组织建设和执法运行制度建设上同步发展。通过完善的法律制度、专业的执法队伍和强大的执法力量来守护青山绿水。

（一）进一步完善环境安全立法工作

2013 年出台的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对环境污染犯罪的定罪量刑标准和有关法律适用问题作了明确规定。该解释实施以来，各级公安机关和环境部门依法查处环境污染犯罪，加大惩治力度，取得了良好效果。2013 年7 月至2016 年10 月，全国法院新收污染环境、非法处置进口的固体废物、环境监管失职刑事案件4636 件，审结4250 件，生效判决人数6439 人；年均收案1400 余件，生效判决人数1900 人。相较于过去年均二三十件的案件量，办理环境污染刑事案件数量增长十分明显，这对于强化环境司法保护，推进生态文明建设，发挥了十分重要的作用。2015 年开始实施“史上最严格”的新环境保护法。最高检、公安部、环保部制定实施《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，对三部门在依法惩治环境犯罪行为时如何进行案件移送等作出详细规定。为推动各地环境犯罪侦查队伍建设和业务建设，公安部印发了《公安环境安全保卫部门装备配备标准（试行）》。这一系列法律法规的相继出台为环境警察执法提供有效保障。与此同时，近年来环境污染犯罪又出现了一些新的情况和问题，如危险废物犯罪呈现去产业化迹象，大气污染犯罪打击困难，篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施和破坏环境质量监测系统的刑事规制存在争议，等等。为了有效解决实际问题，进一步加大对生态环境的司法保护力度，急需对法律法规、司法解释进行修改和完善。可以通过地方立法的形式，赋予已建立的环境警察队伍的地方以应有的权限，明确环境警察可以将执法延伸到行政执法的环节，以更好地主动发现环境刑事犯罪案件，使环境警察执法有依据、有底气。当然，在赋予权力的同时也要对权力加以规制。

（二）环境警察制度的建设要明确指导思想

在我国环境警察建立的指导思想上，应坚持从我国国情出发，勇于创新，注重时效。从总体上看，我国生态环境恶化的趋势已得到初步遏制，部分地区有所改善，但目前我国环境保护生态建设依然不容乐观，人民群众的环境意识还有待进一步增强。一方面，环境警察制度的建立应契合我国现实的体制和我国的基本国情，既要体现一定的前瞻性，适应我国生态文明建设的发展需要，又要脚踏实地，切实可行，不可脱离实际。另一方面，在制度选择与设计上应体现创新社会管理的要求，强调和倡导全社会共同参与，充分尊重各类管理主体，保障社会组织和个人的相关环境权益。最后，作为新生事物，环境警察的执法活动也必须纳入法制化管理，隶属权、执法权、处罚权，都需要进一步厘清，如何保卫环境安全、维护环境秩序，环境警察的执法职能和联动机制，仍要进一步探讨和落实，真正发挥保护环境的铁腕作用。

（三）环境警察作用的发挥应该注重四个功能

在环境警察制度发挥的作用上，应体现如下功能：一是指引功能。作为国家环境监管的一种重要而有力的手段，环境警察制度对于环境安全与秩序的维护是至关重要的，其体现的环境安全与秩序的价值观念，直接影响着社会精神文明发展方向，对人们树立环境保护意识，形成良好的行为习惯具有重要意义。通过环境警察执法打击环境违法犯罪，对社会公众进行生态环境安全的宣传教育。二是界定功能。界定警察权在环境监管中的界限。由于警察权具有强制性，必须通过法律制度的指向提供行为约束，从而降低执法中的不确定性，环境警察行使警察权必须在维护国家环境安全和环境秩序的框架内，要张弛有度。三是协助功能。借助警察权特有的侦查手段和执行力，实现对政府环境保护主管部门执法协助，以保障执法刚性。四是打击犯罪的功能。运用警察权对破坏环境和资源保护的犯罪行为实施侦查，实现环境刑事司法专门化的开启和精准打击。

（四）要加强环境警察专业技能的培训

长期以来，环境执法以环境部门行政执法监管为主，不法分子阻碍执法、抗拒执法情况时有发生，环境执法刚性不够、案件侦办效率低，影响了对环境违法犯罪的打击效果。环境警察专业队伍的成立使得环境执法困境得以有效破解。综合来看，环境警察的主要职能包括：立足公安职能参与环境治理，研判环境犯罪动态，协调打击环境犯罪，集中办理农业、林业、水利、国土、环境、畜牧等部门移交的刑事案件，从证据搜集、案件认定到强制扣押、抓捕审查、采取强制措施、移送起诉等。应该看到，成立环境警察队伍只是刚刚迈出的一步，工作职能的繁杂对环境警察提出了更高的要求，警察环境专业技能的培训相关工作仍亟待跟进，面对环境警察人员编制紧张的问题，在努力新增警察编制的同时，应探索从刑侦、森林公安等队伍中抽调人员进行补充，同时对其进行正规化和程序化构建。环境违法案件专业技术性较强，应加强环境警察队伍专业知识培训，提高专业素养和执法能力，除要求具备警察通常业务技能外，还应具备环境科学、生态学等环境知识，以应对环境保护现场执法、调查取证等问题。只有加强环境警察环境专业知识的培训才能使环境警察执法威慑力进一步提升。

习近平总书记在2018年到山东视察时指出：“良好生态环境是经济社会持续健康发展的重要基础，要把生态文明建设放在突出地位，把绿水青山就是金山银山的理念印在脑子里、落实在行动上，统筹山水林田湖草系统治理，让祖国大地不断绿起来、美起来。”建设生态文明，关系人民福祉，关系民族的未来，保护生态安全必须依靠相关制度、依靠法治建设，依靠相关监管部门发挥职能作用和警察执法。公安机关要积极行动，准确把握时代使命，回应人民群众日益增长的美好生活需要，“尽锐谋划，精确施策”，全力以赴保护环境、打击犯罪，努力为人民群众创造良好的生产生活环境，致力建设“天更蓝、地更绿、水更净”的美丽中国。