〔摘要〕编外人员嵌入基层政府与在编人员共同执行公共政策和提供公共服务，是一种特殊的混合制结构，既不同于单纯的科层结构，又不同于市场机制。由于基层政府中的编内人员与编外人员分属两种不同的人事制度安排，因而面临着各不相同的激励约束。这种混合制结构并不总是激励兼容的情况，也还存在不兼容的情形。在正式激励方面没有做出有效的制度安排，因而难以有效调动编内编外人员的工作积极性。相反，双方通过非正式激励寻求法外收益。编外人员和编内人员完全可能基于相互自身需求的满足而形成利益互惠的共同体，在规避风险的同时积极增加自身收益，其后果之一是可能将科层与市场的优势消解，弱化基层治理的有效性。通过F区公安分局中警务辅助人员与警察关系结构分析，发现在非正式激励兼容的情况下，二者通过对“隐性合同”的设定与实施增加了双方利益“共谋”空间，并削弱了基层治理的有效性。为此，需要加强正式制度的激励设计，打造精干高效的公务员队伍，进一步规范编外人员管理，以此改善基层治理的有效性。

〔关键词〕治理结构;公共服务供给机制;编外人员;在编人员;混合制

〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）06-0095-09

一、现象与问题

近年来，在任务增长与编制约束（地方政府机构财政供养人员只减不增）的背景下，基层政府通过大量雇佣编外人员以缓解治理压力已是不争的事实。……