文 王贤吉

在法律适用中，尽管我国《立法法》明文规定了规范性法律文件的具体形式以及冲突解决办法，但由于行政规范性法律文件制定主体多元、表现形式多样、文件数量繁多，执法人员在具体适用法律时就会产生一定的困惑。因此，在行政处罚案件中如何准确适用法律就成为执法人员必须面对的现实问题。

合法行政的“法”的基本概念

一、根据《立法法》、全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决定》、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）第53条、第63条以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（以下简称《行政诉讼法司法解》）第100条、第149条规定，合法行政的“法”，包括法律、行政法规、地方性法规、规章、法律解释以及其他规范性文件。

（一）法律解释分为正式解释和非正式解释，正式解释也叫法定解释、有权解释，是指由法定的主体对法律作出的具有普遍法律约束力的解释。正式解释又分为立法解释、司法解释、行政法规解释、地方性法规解释；非正式解释也叫学理解释、任意解释，是指由学者或其他个人及组织对法律所作的不具有普遍的法律约束力的解释，有些非正式解释没有法律约束力，比如学者作出的解释、法理学说；但有些非正式解释有法律约束力，只不过不具有“普遍”的法律约束力，比如法院判决，只对当事人具有法律约束力，不对当事人以外的人具有普遍的法律约束力。本文所说的法律解释仅指正式解释。

（二）其他规范性文件的范围包括国务院及其部门的规范性文件、地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡镇人民政府的规定。其他规范性文件不含规章和法律、法规，但其他规范性文件均可以作为行政机关作出行政行为的依据。

二、根据《行政诉讼法》及《行政诉讼法司法解释》和全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》及最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法［2004］96号）规定：

（一）人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。

（二）人民法院审理行政案件，经审查认为行政行为所依据的其他规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为其他规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。特别需要注意的是，人民法院可以有权审查的其他规范性文件不包括国务院制定的其他规范性文件，也就是说国务院制定的其他规范性文件人民法院无权审查，但是国务院部门的其他规范性文件人民法院有权审查。

明确“法”的制定机关及其有关规定

一、法律是由全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件，其中全国人大制定的法律是基本法律，全国人大常委会制定的法律是非基本法律。

二、行政法规是由国务院根据宪法和法律，按照行政法规的制定权限和制定程序制定的规范性文件。

三、地方性法规是由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会、设区的市人民代表大会及其常委会，按照地方性法规制定权限和制定程序制定的规范性文件。设区的市的人大及其常委会，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面可以制定地方性法规，但设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。

四、行政规章分为部门规章和地方性规章，其中部门规章是由国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构，依照规章制定权限和制定程序制定的规范性文件；地方政府规章是省、自治区、直辖市人民政府和设区的市人民政府，根据地方政府规章的制定权限和制定程序制定的规范性文件。设区的市人民政府，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面可以制定地方政府规章。

五、法律解释

（一）立法解释：根据《立法法》第45条，法律的规定需要进一步明确具体含义的或者法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，由全国人大常委会解释。根据第64条，全国人大常委会工作机构可以对有关具体问题的法律咨询进行研究予以答复。根据第50条，全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力。

（二）行政法规解释：根据《行政法规制定程序条例》第31条，行政法规的规定需要进一步明确具体含义的或者行政法规制定后出现新的情况，需要明确适用行政法规依据的，由国务院解释。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。根据第33条，对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。

（三）地方性法规解释：以《山东省地方立法条例》为例，根据该条例第59条，地方性法规的规定需要进一步明确具体含义的或者地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用地方性法规依据的，由人大常委会解释。需要注意的是，根据第50条，设区的市的地方性法规须报省人大常委会批准后施行。根据第57条、第59条，设区的市的人大常委会对该市人大及其常委会地方性法规作出的解释应报请省级人大常委会批准；省级人大及其常委会通过的地方性法规的解释权属于省级人大常委会；根据第69条，省人大常委会工作机构可以对有关具体问题的地方性法规询问进行研究进行答复。根据第64条，省人大常委会的地方性法规的解释同地方性法规具有同等效力。

（四）司法解释：根据《立法法》第104条，是指最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释。

（五）规章解释：根据《规章制定程序条例》第33条，规章的规定需要进一步明确具体含义的或者规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的，由规章制定机关解释。规章的解释与规章具有同等效力。

六、其他规范性文件是由各级人民政府及其工作部门制定的规范性文件。

明确“法”的效力位阶高低

一、总的效力位阶：（一）宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。（二）行政法规的效力高于地方性法规、规章。（三）地方性法规的效力高于本级和下级政府规章。（四）其他规范性文件层次最低、效力最弱。

二、具体效力位阶：（一）省级人大及其常委会制定的地方性法规的效力高于设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规。（二）省级人民政府制定的地方性规章的效力高于设区的市人民政府制定的地方性规章。（三）省级人大及其常委会制定的地方性法规的效力高于省级人民政府制定的地方性规章。（四）设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规的效力高于设区的市人民政府制定的地方性规章。（五）省级人大及其常委会制定的地方性法规的效力当然高于设区的市人民政府制定的地方性规章。（六）部门规章之间具有同等效力。（七）部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。（八）部门规章与地方性法规之间具有同等效力，其背后的法理是部门规章有领域上的专业优势，地方性法规和规章有地域上的优势。（九）部门规章与地方性法规、地方政府规章属于同一效力层次。（十）省级政府规章与设区的市人大及其常委会地方性法规属于同一效力层次。

明确“法”的适用规则

一、同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新规定与旧规定不一致的，适用新的规定。

二、法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决；行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

三、地方性法规、规章之间不一致时，分为以下几种处理方式：（一）同一机关制定的地方性法规，新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。（二）同一机关制定的规章，新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。（三）部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致时，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，就适用地方性法规；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。（四）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。（五）根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。（六）省级政府规章与设区的市人大及其常委会地方性法规之间对同一事项规定不一致时，由省级人大常委会处理。