朱一中 王 韬 张倩茹

1 问题的提出

改革开放以来中国城镇化进程加速，城市扩张速度过快，国内较多城市呈现出“摊大饼”式发展。据国家统计局数据，2007至2016年的10年间，我国城市建成区面积从35469.65平方公里增加至54331.47平方公里，年平均增长建设用地1886.18平方公里，年均增长率约为4.85%；国内城镇人口从60633万人增长至79298万人，年平均增长1866.5万人，年均增长率约为3.03%，城镇人口增长速度明显不及城镇建设用地扩张速度。随着城市快速蔓延，交通拥挤、侵蚀绿地、占用农田和破坏生态等问题不断凸显。作为城市空间扩张调控的重要政策工具，城市开发边界近年来获得甚多关注，成为政策实施与学术探讨的热点问题。

我国政策界在2006年住建部颁布的《城市规划编制办法》中，首次提出了“研究中心城区空间增长边界”。随后，城市开发边界被频繁提及。2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”；2013年中央城镇化工作会议，提出“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”；2014年由中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“合理确定城市规模、开发边界”，随后在国土部、住建部下发的《城市开发边界划定工作方案》中，三大城市群中14个常住人口在500万以上的重点城市被选择为城市开发边界首批试点城市；2015年5月，国土部在关于解读《关于加快推进生态文明建设的意见》中表示将争取把边界划定工作从14个城市逐渐扩展到全国600个城市；……