人民调解协议司法确认制度的认识与反思

2019-12-11覃贺

青年时代 2019年28期

覃贺

摘要：人民调解协议的司法确认制度是我国多元化纠纷解决机制构建过程中的重要成果之一，旨在通过裁定书的形式赋予人民调解协议既判力，保障人民调解协议的顺利执行。司法制度发端于定西法院的司法实践，被立法正式化并未经历很长时间的检验，作为一项新制度，其在理论、立法以及运行上均存在一定不足和缺陷。本文从全面认识人民调解协议司法确认制度的角度来理解、讨论本制度，反思存在的不足，找出存在的漏洞，为制度发展寻求更好的方向和途径。

关键词：司法确认;遇冷反思;立法局限;完善路径

一、我国司法确认制度概述

2009年7月24日，最高人民法院正式发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》），在“完善司法确认程序”一章中吸纳了定西法院探索诉前司法确认机制的改革成果，提出构建完善的司法确认制度，即对于通过了法院司法确认的人民调解协议，当事人可以向法院申请强制执行。由此，定西的司法确认模式面向全国实施。2010年8月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》），司法确认制度首次从法律层面得到明确规定。2011年3月29日，最高人民法院正式公布了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《若干规定》），该司法解释对司法确认的各项程序进行具体规定，其中包括司法确认案件的管辖、受理条件、申请材料、案件审理流程、不予确认情形以及司法救济等细节。2012年8月全国人大常委会通过的《中华人民共和国民事诉讼法》在第十五章“特别程序”中增加了第六节规定“确认调解协议案件”，从基本法的层面上肯定了司法确认的独立程序价值。2015年2月最高人民法院公布了适用民事诉讼法的新司法解释，其中第三百五十三条条至三百六十条对司法确认实施过程中的具体问题作了补充和说明。

二、我国司法确认制度的运行现状与反思

（一）司法确认制度在实践中遇冷

在此立法背景下，司法确认制度在学术讨论中备受关注和推崇，被誉为“西部法院改革创举”。然而理想很丰满，现实很骨感。人们对他寄予的厚望与实际操作带来的效果反差实在不小。

根据浙江省高级人民法院联合课题组的调研显示，“浙江省法院司法确认（审查）人民调解协议工作虽然取得了一定的成效，但离制度设计的初衷还有很大的距离，使用率并不高，应用价值尚未凸显。目前全省推行司法确认人民调解协议的法院仅有22家，不到基层法院的四分之一。”而这样人民调解协议司法确认制度利用率不高的情况，在全国各地方法院是普遍存在的。根据司法部基层工作指导司人民调解工作指导处的《2016年度人民调解工作发展报告》，“2016年申请司法确认的90982件，占达成调解协议数的1.0%，比2015年下降了0.4个百分点。”从这些数据看来，司法确认制度在实践中遭遇冷落不小甚至有休眠的趋势。

全国人民调解案件的成功率如此之高，但申请司法确认的案件却寥寥无几。对此现象，司法部基层工作指导司人民调解工作指导处给出的回答是这样的，“申请司法确认比例减少一方面说明纠纷当事人的诚信意识、履约意识增强;另一方面说明人民调解工作的质量和水平进一步提升，当事人自觉履行约定的义务，无需再申请司法确认。”这就让我们不得不开始思考一些问题，我们设立司法确認制度的初衷到底是什么？是仅为缺乏法律效力的人民调解建立一个支持保障的后备制度，完善法律体系？还是想要司法确认制度能从根本上解决人民调解的执行问题？从目前已经生效运行的法律法规、司法解释到现实的司法实践与探索，再到理论界的各方讨论，似乎都莫衷一是。学界讨论的最多的问题集中在制度本身的细节完善问题。这些问题固然能够对制度的完善与发展有所推动，但是对于制度本身的必要性认识和价值论证有助于我们更好地反思和完善这一制度的发展。

（二）我国司法确认制度运行遇冷的原因

2012年湘潭大学法学院开展“湖南基层人民调解制度实证状况考察”的暑期调研活动，由湘潭大学10余名博士、硕士研究生组成的调研团前往湖南湘南某市开展实证调研。期间有62名基层法官、103名街道和乡镇的人民调解员接受了访谈。他们均表达了自己对于人民调解协议司法确认制度的感触。

1.基层人民法院的积极性不高

基层人民法院的积极性不高，主要有如下几点原因。首先，人民法院本身的诉讼压力已经十分巨大，案多人少。司法确认制度确立的初衷也是想让人民调解为法院诉讼分流解压，但是却又以另外一种方式重新将纠纷带回法院，法院的工作压力并未减轻，自然不愿受理这些案件。其次，司法确认程序并收取任何费用，经费压力加重。原本基层法院的工作量就十分巨大，基层法院的办案经费普遍比较紧张。在不收取任何费用还要背负错误确认的风险的情况下，法院自然是能避就避。再次，我国大部分人民调解员文化水平和法律素养不高，形成的人民调解协议也很不规范，要么是口头协议，要么书面表述存在很大问题，将这些瑕疵明显的调解协议赋予合法性和强制执行力需要法院耗费不亚于审判的精力和风险。最后，人民调解协议的形成大多依据随意性很大的民间风俗，而法院在进行审判和确认工作时依据的是严肃的法律规范，如何平衡好民间风俗与法律规范的冲突是司法确认制度需要解决的重要问题。

2.人民调解员对司法确认制度的不认同感

活跃在一线的人民调解员们可以说是离司法确认制度最近的人之一，他们通过不断努力尽力化解当事人之间的纠纷。然而在这次调研活动中接受访谈的100多名人民调解员大都对司法确认制度表达了或多或少的不满。其中最核心的观点是：他们认为人民调解协议的执行率一直很高，反倒是法院的执行力让人不放心。而司法确认制度却要将执行力度很高的人民调解协议交给执行力低的法院来审查确认，实在是多此一举。另外，他们认为司法确认制度是在提醒已经达成合意的当事人，这个协议还没有经过确认，还没有足够的法律效力，还可以反悔，这会对纠纷的解决十分不利。

三、我国司法确认制度现行存在的问题分析

（一）人民调解协议司法确认的确认范围不够清晰

2015年《民事诉讼法司法解释》第三百六十条规定了调解协议司法确认的消极范围。但其中第五项和第六项的规定十分模糊，法官自由裁量的范围十分宽松。在实践中，法官经常遇到的难题是人民调解协议虽然存在不规范性但却没有达到明确规定的不予确认的标准，我们称之为有瑕疵的人民调解协议。根据湖南新化县基层人民法院的实证调查数据，人民调解协议瑕疵主要有如下几种类型。一是主体不适格。例如，参与调解的部分当事人并非纠纷的权利义务主体;当事人在委托代理时通常采取口头授权形式，缺乏书面授权书，导致代理权限不明;忽略第三人的利害关系等情形。二是意思表示不真实。当事人处于意思表示错误或者调解不自愿的状态但却达成了调解协议，如重大误解、受欺诈受胁迫、意思表示瑕疵等。此类瑕疵一般在协议中难以体现，在实践中举证难度也很大。三是调解依据不合法。人民调解队伍普遍存在文化水平低、法律素质低、年纪偏高的现象，其调解的依据经常出于情理的考量以及随意性极强的乡规民约、伦理道德规范等，却少有法律的考量。

（二）司法确认程序申请方式具有局限性

根据《人民调解法》以及新《民事诉讼法》的规定，向法院申请司法确认须得双方当事人共同提出申请，任何一方未与对方协商一致就单独向法院申请是不会被受理的。一般来说，当事人双方通过人民调解达成调解协议，如果十分满意，那么自然会去履行协议所规定的义务，因为协议的达成本来就是处于双方当事人的自愿和合意。那么如果出现了一方当事人在达成调解协议后反悔的情况，那么当事人势必也不会选择进行司法确认程序，此时再要求双方共同申请才可受理就毫无意义，而未经确认的调解协议也成为一纸空文。发生这种尴尬的情况，归根结底是因为没有弄清楚人民调解协议得不到履行的根本原因，人民调解协议得不到履行有很大一部分是因为调解的自愿性被破坏，或者有些纠纷并不适用调解解决，但却被强制调解，即便达成协议，履行上也不会顺利。

四、我国人民调解协议司法确认制度的完善路径

（一）明确人民调解协议司法确认程序的适用范围

案件的受理和确认范围，对于司法确认制度在实践中的具体适用具有重要影响。并非所有民事纠纷都适合人民调解和司法确认的方式来解决，更何况我国现行立法中仅仅用不予受理和裁定驳回的方式划定了一个非常模糊的范围，这对于司法实践来讲可操作性是很差的，不利于制度的利用和完善。因此，对于司法确认的案件范围应当进一步细化和完善。笔者认为，首先可以明确规定申请司法确认的调解协议应当具有民事给付内容。司法确认的功能就是赋予人民调解协议强制执行力，若协议缺乏给付内容，那么也就不具备强制执行的条件，司法确认制度也就失去了实用的价值。其次，应当将2015年《民事诉讼法司法解释》中规定的“内容不明确”事项和“其他”事项进行明确性的解释。由于我国司法环境的现实，人民调解协议的司法确认固然需要一定的司法裁量空间，然而过度模糊的规定只会导致实际适用过程中法院为了规避风险或者减少麻烦而对法条的滥用，从而导致司法确认制度的架空。因此，对这些有歧义的事项进行明确性的解释和规定是十分必要的。

（二）放宽人民调解协议司法确认程序的申请条件

调解协議的本质实际上就是当事人之间达成的民事权利义务合同，这是以协商、自愿为基础而达成的，双方可以调解成功并且达成调解协议这件事情本身就体现了双方的共同合意，有表现双方愿意解决纠纷的意思，那么就不需要再以共同申请的方式再一次表明。我们应该意识到，对于申请条件的严格限制，实际上不利于司法确认制度的实际操作，这一条件的设置会提醒负有履行义务的一方当事人，只要不共同申请司法确认就还有反悔的空间，这是极不利于纠纷的解决的，同时也会降低人民调解组织在人民心中的地位，不利于多元化解纷机制的构建。出于尊重当事人意思自治权利的考虑，我国人民调解协议贯彻了申请启动的原则，那么为了使司法确认制度更好地对人民调解提供支持与保障，采用一方单独申请启动司法确认的方式会是更为恰当的选择。

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