何孟君

摘 要：县级政府的债务风险虽然反映的是政府的收支情况，其在本质上能够体现国家治理体系与治理能力的高低。因此，需要充分重视县级政府的债务风险，并采取有针对性的应对措施。

关键词：政府;债务风险;防范化解

中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.36.057

0 引言

随着社会的不断发展进步，我国政府对于化解重大风险工作越来越重视，债务风险作为防范化解重大风险的重要组成内容，近年来更是得到了政府的重点关注。县级政府作为我国政府的基本组成单元，其存在的债务风险不仅能够反映出政府收支工作的实施情况，并且还能在一定程度上反映出国家在治理体系与治理能力方面的问题。县级政府的债务起始于1994年的税改，并呈现逐渐升高的趋势，尤其是在房地产市场化的不断深入，更是加速了县级政府债务的不断积累，直至2008年其存在的债务风险逐渐凸显，由此债务风险正式进入社会的关注范畴。近年来，随着社会经济的不断发展，县级政府存在的债务问题正在逐渐发展成为阻碍地方经济快速发展的“灰犀牛”，债务风险所造成的不利影响逐渐加深。因此，为了能够对当前存在的债务风险进行系统全面的有效控制，进而避免债务风险进一步转化为区域性的金融风险，就要对结合县级政府的实际情况采取有针对性的改善措施，进而将债务风险限制在合理的范围内，为社会经济的可持续发展提供可靠保障。

1 县级政府债务存在的主要风险

1.1 认识不足

不少县级政府的领导干部对于融资举债没有形成一个清晰的认识，虽然党中央和国务院一再强调严禁县级政府违规融资举债，但是县级政府和相关的金融机构还是未将认识统一到党中央、国务院的决策部署上来，心存幻想。个别党政领导干部在发展地方经济的过程中，没有将新的发展理念融入其中，仍旧存在严重的过度举债谋政绩现象，超出其自身的财政能力，这就会给其带来严重的债务风险。同时，不少融资机构在县级政府的融资举债过程中有这样的认识，由于融资平台公司是属于政府的，即便是在以后的融资过程中出现一定逾期，政府最终也都能够予以偿还，评估政府背景项目时放松风险管控要求，置各项规定于不顾。正是由于县级政府和金融机构对政府融资举债的行为认识不足，盲目乐观，进而为政府债务风险的逐渐形成提供了有利条件。

1.2 底数不清

不少县级政府对其融资举债规模并没有进行系统全面的统计，进而造成隐性债务规模急剧膨胀。湖南省某融资平台公司其债务余额在2014年末到2017年初的短短两年时间内，翻了一倍，这种现象在政府的融资过程中屡见不鲜。正是由于县级政府在发展经济的过程中，对其潜在的隐性债务并不重视，在平时的工作过程中没有对相关的债务信息进行系统全面的统计，进而促进了债务规模的不断扩大。在多次融资平台公司等债务的统计过程中，县级政府往往没有严格按照相关的规定进行债务申报，往往将自身的债务隐藏起来，甚至个别的县级政府还存在非常严重的瞒报情况，进而造成债务统计数据失真，也就无法反映县级政府的真实债务情况，甚至还有部分融资平台公司对自身的债务情况并不了解，这就给县级政府的谎报瞒报提供了便利。

1.3 管控不严

虽然中央政府不断加大从严从紧管控县级政府债务的力度，但是其并没有得到彻底的落实，不少市县政府和财政部门并没有承担起其应负的管控责任，政策在执行的过程中存在走偏的现象。每年的财政部财预文件发布之后，县级政府并没有严格按照其中的相关要求对融资举债进行统筹规划、合理安排，需要进行整改的地方并没有按照要求采取相应的措施，或者只是从文件的层面进行了形式上的整改，这就造成其整改效果大打折扣，难以对县级政府的债务情况进行科学合理的控制。同时，由于融资举债大都是在政府部门的引导下开展的，这就导致其存在一定的监管漏洞，造成县级政府的违规融资举债存在真空，进而在一定程度上加速了债务的积累速度，最终给县级政府带来严重的债务风险。

1.4 应急准备不充分

当前，不少县级政府并没有专业的债务风险控制人员，所采用的年度风险预警模型也大多是由别处照搬而来，没有结合自身经济建设的实际情况进行构建，造成其无法对政府当前的债务进行准确的模擬估计，进而无法对债务风险进行科学合理的预警，造成县级政府所做的应急准备不充分。根据当前的风险预警模型，对政府的债务规模采用平均偿债年数平滑过渡处理，其中存在的隐性债务没有严格按照要求进行偿还模拟，而仅仅将其中的10%作为未来需要偿还的债务，这就从一定程度上降低了政府的举债率，造成县级政府对预警结果存在普遍的乐观态度，这就为债务的不断扩大提供了温床。正是由于乐观的预警结果，导致不少的县级政府对潜在的风险漠不关心，没有按照相关规定建立起科学合理的债务风险应急处置机制，也就无法结合债务的整个偿还周期制定有针对性的改善措施，尤其是存在非常严重的短期流动风险，甚至为了偿还旧债务而不得去重新融资举债，进而造成政府债务的不断增加。

2 县级政府债务风险的形成原因分析

当前，房地产价格的不断波动对县级政府债务的不断积累起到了重要促进作用，进而加速了债务风险的形成速度。根据融资举债的规律可知，债务与资产之间具有一定的比例关系，过大或过小都不利于经济建设的快速发展，尤其是当债务过大会严重阻碍当地的经济建设。由于建设用地一般都是由县级政府掌控的，其债务融资往往是建立在房地产的基础之上，房地产的发展走势对于债务具有十分重要的影响。县级政府投资建设的项目一般都具有非常高的公益性，当其建设完成后，并没有获得稳定和足够的收入，这就造成其债务还本付息无法得到有效执行。随着2008年房地产市场化的全面进行，其价格呈现出了快速的上涨趋势，与土地相关的税收就成为县级政府非常重要的经济来源，也为其债务还本付息的顺利进行提供了可靠地保障。但是，随着房地产的不断发展，当前不少城市的占地规模扩张速度已经大大超过了城市人口的增长速度，同时，当前城市的土地数量逐渐减少，能够用于房地产的面积也逐渐缩小，房地产的增速放缓，房价难以维持在较高的增长速度，已经出现了难以为继的情况，县级政府仅仅依靠房地产的微薄收益已经难以偿还其债券。

3 造成县级政府过度举债的体制机制

县级政府通过违规融资、违规担保等方式进行变形举债，其是在多方面的影响下逐渐形成的，首先是合理融资的“前门”无法满足县级乡镇的经济发展需求，根据国务院出台的相关债务管理规定，县级政府融资举债方式的只有发行地方政府债券这一合法途径，这就大大限制了政府的举债行为。虽然县级政府发行的地方债券规模非常大，但是其中大部分都是存量置换债;其次是市县稳增长、脱贫攻坚的压力逐渐增加，再加上经济正处于下行的趋势，债券这一合理的融资举债方式难以满足在建项目融资、存量债务偿还以及新开工项目融资等，县级政府只有通过隐性担保，以平台公司的名义来进行融资;最后是政绩观有偏差，不少县级政府过于重视形象工程、面子工程以及政绩工程等，对于回报完全不管不顾，以及未来是否能够偿还债务也没有进行系统全面的分析研究，进而造成了县级政府存在过度举债的现象。

4 防范化解县级政府债务风险的改善举措

4.1 甄别政府债务融资投向，盘活用好存量资产

当前，县级政府通过融资举债获得的资金大部分都用于改善民生建设中，其往往都是公益性质的，难以为县级政府带来经济上的回报，但是其对于提高人们的生活水平具有非常重要的现实意义，进而具有一定的社会经济效益。随着债务融资所形成的资产逐步投入运营，其能够为政府带来一定的经济效益，促进了当地社会经济的可持续发展。县级政府要充分重视这部分具有社会经济效益的资产，将其功能充分的引导发挥出来，促进当地社会经济平稳的向前发展，逐步改善政府的债务风险。

4.2 树立正确的政绩观，压紧压实各级党委政府的主体责任

县级政府在对全体干部进行管理的过程中，要充分注重责、权、利三者对等，对于那些存在扭曲政绩观、违规举债以及高息举债行为的党政领导要采取零容忍，对相关的责任人要按照党中央的有关规定进行严肃的问责和追责。即使相关的责任人已经调离原岗位，也要将责任一查到底，并给与其严肃处理，将终身追责要求进行系统全面的落实。同时，还要将防范化解政府的债务风险作为县级政府领导干部的考核硬指标，进而能够在政府中树立正确的政绩观，进而压紧压实各级党委政府的主体责任，为政府债务风险的不断改善建立良好的基础。

4.3 科学合理下放、设置市州一级和县市一级的事权与支出责任

各级的党委政府和职能部门都要做好自己的分内工作，如果对事权进行下放，同时也要将相应的支出财力进行下放，严禁“放事不放钱”的行为，避免增加县级政府支出责任的发生。对于“放管服”也不能真正的一放了之，要将放得下与提供指导进行有机结合，进而确保县级政府能够正真的接得住。对省、市州、县市的事权和支出责任进行科学合理的划分，并提供相应的财力，提高管理的规范性。根据管理效率等影响因素，当县级政府受到上级政府委托进行的某一事项，其相应的支出事项也要由上级政府承担，对此上级政府不得推脱，要及时给予相匹配的财力，进而避免给县级政府造成过大的财政负担。

4.4 中央财政要给予必要的政策和资金支持

由于中西部的经济发展相对滞后，其不少的财政支出仍旧需要上级提供相应的财力支持，这种情况在短时间内不会有较大的变化。对于中西部的县级政府，其上级政府要下大力度进行标本兼治，采取有针对性的改善措施，进而防范和化解其存在的债务风险。同时，中央政府还要将工作重心放在债务风险较大的县级政府上，可以在地方债券的发行过程中让其在规模上具有更大的选择，进而确保其经济发展具有充足的资金保障。对于债务风险非常大的县级政府，中央财政可以根据其实际的情况直接给予特殊的财政支持，帮助其逐渐改善化解债务风险。此外，相关的金融机构，尤其是中央金融机构，在建设小康社会的关键时刻，不能只看到县级政府暂时存在的债务压力，还需要将眼光放得长远些，看到其巨大的发展潜力，进而承担起自身的政治责任。

5 结语

总而言之，随着社会经济的不断发展，部分县级政府为了改善当地的民生，提高人們的生活水平，通过融资举债的方式建设了不少的公益项目，但是其难以给政府带来经济上的收入，这就会给县级政府带来不小的债务压力，随着债务规模的不断增加，最终导致债务风险的形成。因此，为了确保县级政府经济建设的可持续发展，就要结合其债务风险的形成原因，采取有针对性的改善措施，将融资举债规模控制在合理的范围内，严禁采用发行债券以外的方式进行融资，进而能够防范和化解其相应的债务风险，避免县级政府陷入财务危机中，从而为当地经济的可持续发展提供可靠保障。

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