周志平　周叶婷

摘 要：改革开放以来，党的建设制度改革取得了显著成就，党的制度建设的制定和体系的科学性到了普遍肯定，但全面从严治党的新形势对强化党的制度建设提出了新要求、新任务。面对部分党员干部制度意识淡薄、党内制度体系不健全、党内制度重制定轻实施和重形式轻效果、禁止性约束性制度多权利保障制度少等不足，要采取有力措施，强化教育引导解决制度意识薄弱问题，健全民主集中制为核心的党内民主制度解决增强党组织的凝聚力战斗力和号召力问题，深化干部人事制度解决造就高素质干部队伍问题，健全反腐常态化制度解决作风建设问题，造就一支适应国家治理现代化的马克思主义“三型政党”。

关键词：全面从严治党;党的制度建设;党员干部

一、引言

党的制度建设既包括党内政治关系的制度规范建设，也包括党与国家、社会关系的制度规范建设。本文主要聚焦于党内政治关系的制度规范建设，指对党的组织和党员关系及其行为进行规范的各种党内法规制度，包括党员的权利义务、党员的行为规范、党组织的功能、地位、作用、党的组织之间以及党员和组织之间各种关系處理原则、党内各种活动的基本要求、党内监督制度、党内民主制度等;从其内在属性来看，就是党根据党的章程、组织原则制定出来的进行活动的规程和条款，它是党的各级组织和党的成员必须遵守的共同规范。

加强党的制度建设，是我们党坚持党要管党、从严治党、从严治吏的一条基本经验。十八大以来相继出台一系列重要的党内制度法规，对干部选拔任用、干部教育培训、干部个人有关事项报告、干部问责、干部兼职、干部档案管理、“裸官”治理、领导干部能上能下等问题先后制定和完善从严管理干部的制度，强化了权力运行的制约和监督体系，进一步扎紧“制度笼子”。围绕着十八大以来全面从严治党新形势下党的制度建设这一主题，笔者对w市市直机关及市辖十三个区党员干部、群众展开调研。发放调研问卷500份，回收有效问卷473份，回收率94.6%。形成如下思考。

二、党员干部对党内制度的认知和践行现状

抽样调查的对象中，从年龄来看，26-60岁为受调查对象的主体，占82.0%;从文化程度看，本科学历者比重较大，比例将近达到半数，高中（中专）和大专学历者的受调查者人数大体相当，分别占16.5%和18.8%;从身份看，涵盖了领导干部、“两代表一委员”、党员和群众，其中绝大部分受调查者是普通党员，比例为68.7%，具体如表1、表2及表3所示。

根据调查分析，党员、干部对党内制度的了解情况、对党内制度重要性的认知情况以及遵守党内制度情况等三方面的情况，总体来说是好的。

（一）从对党内制度的了解情况来看

97.9%的受调查者对党内制度这一概念熟悉或较为熟悉;80.1%的受调查者对党内制度制度体系所包括的系列规章、制度等内容了解或有所了解;对《党章》《中国共产党党员权利保障条例》和《中国共产党纪律处分条例》三个重要党内制度的规则内容，分别有89.4%、77.4%、89.0%的受调查者了解或有所了解。在调查中，79.3%的受调查者经常学习党的章程、准则、条例、规定等党的规章制度，20.3%的受调查者会偶尔学习（见表4）。这表明相当一部分受调查者对党内制度的对体系内的主要章程、条例和规定的内容进行了经常性的学习，绝大部分受调查者对党内制度的概念、党内制度体系以及重要党内制度的规则内容三方面了解和熟悉程度较高。

（二）从对党内制度的作用情况来看

全面从严治党，是我们党在“新形势下进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”①的根本保证。完善制度建设是中国共产党应对国际国内各种新问题新挑战的必然要求和必经之路，是推进党领导的伟大事业、党自身建设伟大工程，实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求和坚强保证。在对W市党员干部群众的问卷调查中，占比81.6%的受调查者认为健全党内法规制度体系对全面从严治党有很大的作用;占比18.0%的受调查者认为有所作用，只有占比0.4%的受调查者认为作用不大。

（三）从对党内制度的遵守情况来看

96.2%的受调查者认为中央八项规定后W市党员领导干部遵守党纪党规的情况与以往相比大有好转;3.8%的受调查者认为有所好转。在调查中，绝大多数受调查者对当前W市党员、领导干部遵守党内制度制度情况的总体评价较好。99.6%的受调查者认为当前W市党员干部遵守党的制度规范的情况好或较好;99.6%的受调查者认为当前W市市管领导班子和领导干部遵守政治纪律、组织纪律和廉政纪律的情况好或较好;98.5%的受调查者认为当前W市领导干部在工作项目推进落实过程中的思想方法与作风、领导方法与作风、工作方法与作风等方面好或较好;95.4%的受调查者认为当前W市、区及各部门执行民主集中制的情况好或较好（见表5）。这说明当前W市党员和领导干部守规意识较强，能较好地认知和遵守党内法规制度。

三、党员干部遵循党内制度存在的不足及其原因分析

当前党的制度建设的制定和体系的科学性得到了普遍肯定。在调查中，全部受调查者肯定了当前党内法规制定的科学性（97.9%的受调查者认为科学;2.1%的受调查者认为较好，没有受调查者认为不科学）。虽然党内法规的制定和体系的科学性得到了普遍肯定，但在具体规则和执行方面还存在着一些亟待解决的问题。

（一）对党内制度建设的态度：制度意识还比较淡薄

有22.6%的受调查者对《中国共产党党员权利保障条例》的规则内容不太熟悉和不了解;26.2%受调查者则认为党内制度与自身实际生活关系不大;18.8%认为相比国家法律来说不是太重要。一些党员干部的人治观念还根深蒂固，他们习惯于“自作主张”，习惯于按照上级意图办事，而不是按照规章制度办事，甚至认为党的制度只是为普通党员制定的，自己不在制度管辖范围之内。制度意识淡薄甚至缺乏，严重削弱了党的制度的权威。有的党员干部违反了党纪，为了从轻处罚，不是向组织说明情况，而是想办法拉拢关系、说情打招呼;有的党员干部在干部选拔任用上，信奉“会哭的孩子有奶吃”，更有甚者跑官要官、买官卖官、拉票贿选，而不是相信制度，依靠组织。此外，党内生活制度在一些地方存在落实不够的问题，存在党内生活庸俗化、随意化倾向，有的地方存在好人主义和自由主义现象，民主生活不严肃、不认真，批评与自我批评变成表扬和自我表扬。

出现这种情况的主要原因是对党的制度认识不足、党纪党规意识薄弱。半数以上受调查者认为广大党员干部对党内制度了解掌握不够是影响党内制度实施效力的原因，44.4%受调查者认为党内制度要调整和规范的问题太复杂;35.5%受调查者认为缺乏良好的法治传统和规则意识;26.0%受调查者认为领导干部权力过大不愿被约束;13.1%受调查者认为党内制度本身不科学;11.4%受调查者认为党内制度易受社会政治局势等因素影响（图1）。

（二）党内制度建设的内容：制度体系不够健全、内容不合理

调查显示，党内法规本身存在的问题主要体现在规则制定技术的层面上，较少涉及内容不适当或违反国家法律的问题。首先，制度不够健全，与社会主义市场经济的发展不太相适应，缺乏完整性。党内立法不足，很多法规没有制定出来，不能满足实际工作的需要，缺乏系统性;制度建设还存在不配套、不连贯、不协调的现象，缺乏制度执行的保障功能。有1.3%受调查者认为部分条文与国家法律相冲突;还存在着片面理解加强党的制度建设，夸大制度的作用，以及因为制度建设中出现了问题而否定党的制度的现象。

其次，制度原则化强，定性欠具体化，过于笼统，缺乏可操作性。伴随经济社会的发展，党的建设制度面临着诸多新问题新挑战。某些制度还存在着“口号”或“宣言”式的表述方式，往往过于抽象，缺乏可操作性，执行起来较难，有时还需要另行召开会议或者出台相应文件进行解释或者公布操作细则等。有些制度条文虽然有定性要求，但缺少定量约束，往往导致在实践操作中由于弹性比较大而难以操作。调查显示，不少受调查者认为党内法规的规则内容可操作性不强。81.4%受调查者认为党内法规实体内容太多而程序规则较少;77.2%的受调查者认为内容较为宽泛、规定较为宏观;45.0%受调查者认为部分条文操作的弹性空间较大，现有的一些制度规范化、程序化不强，缺乏贯彻执行的可操作性。对广大党员干部尤其是“一把手”的监督制约很难落到实处，有禁不止，有令不行，党内监督和党外监督还没有形成合力，使得党的各项制度在“一把手”面前显得苍白无力。

最后，禁止性、约束性制度多，权利保障型制度少。党的制度建设往往不自觉地只把党员当作制度规范的对象以及贯彻制度的客体，忽视了党员应该参与制度制定的主体地位，在领导机关与党员在制度建设关系上，陷入了“我制定，你执行”的误区，致使部分党员对党的部分制度产生误解甚至是消极抵抗的现象;强调集中多，保障民主不够;强调党员义务多，保障党员权利不够;规范管理基层党组织和党员的法规多，规范管理领导机关和领导干部的法规少;规范自身建设的法规多，规范党的执政方式、领导制度的法规不够等问题。

这主要是因为党内制度制定的科学性、民主性欠缺，导致党内制度体系不配套、内容不合理。72.9%受调查者认为立法缺乏一个总体规划;56.7%受调查者认为少数部门立法广大党员参与不够，忽视了党员应该参与制度制定的主体地位，往往不自觉地只把党员当作制度规范的对象以及贯彻制度的客体，陷入了“领导机关制定，党员群众执行”的误区，致使部分党员对党的部分制度产生误解甚至是消极抵抗的现象;28.3%的受调查者认为法规的听证和纠错机制欠缺。这显示出立法程序的科学性、民主性不够是党内制度内容不合理的主要原因。

（三）党内制度建设的效果：重制定、轻实施和重形式、輕效果的现象比较突出

制度难以落实，“制度如林执行无人”，缺乏严肃性。党内法规的执行效果没有达到公众满意的程度。首先，有法不依、有法难依（67.9%），执法不严、违法不究和惩戒不够（61.7%）（见图2）。在问到“您认为当前党内法规执行的效果如何”时，不足半数的受调查者认为很好，43.8%的受调查者认为较好，11.2%的受调查者认为一般。

其次，落实难，某些制度存在重形式轻实践、落实有不到位的现象，如对干部选拔、管理和考核，重制度建设，轻履行落实。在干部任职考察中，推荐和考察谈话匆忙，群众意见表达不够充分，干部谈话不够深入，走程序、走过场的现象较多。例如2014年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，在执行过程中存在着走程序、走过场的现象，不利于把人选的情况考实考准。对干部日常考核比较薄弱，对干部在重大关头、关键时刻的表现考察不够;年度考核有时拘泥于形式，测评环节过于繁杂，测评项目过多，参加测评人员有时难以把握，造成有效票不多，影响了测评结果的真实性、准确性;对考核结果的运用不够充分，没能与干部奖惩、选拔任用、培养教育、管理监督很好地结合起来，考核结果评价干部、激励约束干部的作用发挥不够好。

最后，还存在在制度执行上创新意识不够强的问题。一些制度在执行上有时过于注重原则性而灵活性不足，习惯于凭工作经验和领导经验开展工作，解决新情况、新问题的创新意识不够强、工作思路不够宽，致使一些长期困扰组织工作的问题，如简单以票取人、干部能上不能下、党员队伍能进不能出等问题，没有得到很好解决;对一些新情况新问题，如推进干部选用制度改革、党内民主建设等方面，未能跟上时代步伐、与时俱进，没能拿出更好的对策。此外，流动党员管理招法不多，党员在居住地发挥作用的机制不够健全，基层服务型党组织没有全面建立起来。在开展党内生活方面，对于少数基层党组织存在的不认真、不严肃、不经常、不到位问题缺乏有效治理措施，民主生活会质量普遍不高，缺乏积极健康的思想斗争和矛盾交锋。

这主要存在3点原因。一是缺乏对权力的有效制约和监督导致制度失效。66.8%的受调查者认为领导干部权力过大难以监督;25.6%的受调查者认为领导干部抵触党内制度的制约;20.9%的受调查者认为党内文化消极因素的影响;62.8%的受调查者认为相关监督机构失责（见图3）。受调查者普遍认为领导权力过大而缺乏相应的制约和监督是党内制度对领导干部失效的主要原因。

二是党内制度法规对普通党员权利保障不够导致党内制度对广大普通党员作用失效。绝大多数受调查者认为，党内制度对党员的具体权利保护不到位是其对党员失效的主要原因;过半数的受调查者认为，基层党组织弱化使党内制度对普通党员作用失效;47.6%的受调查者认为，党内制度失效是因为其权威性不够;还有少数受调查者认为由于普通党员对党内制度的刻意规避使其作用失效，具体如图4所示。

三是党员队伍数量过大使党内利益关系多样化制约了党内制度构建合理的党内秩序。85.6%的受调查者认为党员人数太多党员队伍庞大制约了党内法规对合理党内秩序的构建;45.7%受调查者认为党员行为的多样性;42.9%的受调查者认为党员和党组织的利益趋于多元化;4.9%受调查者则认为党内关系较为复杂。数据显示出，庞大的党员队伍使得党员的行为和利益需求千差万别，管理难度较大，阻碍了党内法规对合理党内秩序的构建。

四是政治生态和政治环境也制约了党内制度发挥实效。87.1%的受调查者认为人情大于法的文化传统;76.7%的受调查者认为党内腐败现象的恣行和侵蚀;23.0%的受调查者认为少数领导干部特权思想的影响;45.7%的受调查者认为对党内制度的重要性认识不足。

四、全面从严治党新形势下加强党的制度建设的思路及对策措施

根据调查研究，强化党的制度建设，扎牢“制度笼子”，强化权力运行的约束与监督，有如下几方面途径。

（一）强化以党章为重点的党纪党规教育引导，解决制度意识薄弱问题

1.加强党性教育，提高党员整体素质，彻底消除各种封建主义思想残余的影响

大张旗鼓地宣传党的制度建设的重要性，统一和提高全党对制度建设认识，使全党养成自觉学习制度、遵守制度和监督制度落实的良好氛围。充分发挥领导干部的表率作用，通过个体的制度意识来影响和提高群体的制度意识。要教育引导党员，开展对党章党规的学习教育，强化党章党规意识，不断强化制度意识、增强制度观念，提升用制度解决问题的能力。

2.坚持思想建党和制度治党紧密结合

重视从思想上建设党，是中国共产党自身建设的突出特点，也是我们党的优良传统和巨大优势。坚定理想信念、加强党性修养，坚守共产党人的精神追求，挺起共产党人的精神脊梁，党内存在的许多问题才会迎刃而解。制度治党是时代的要求。一个国家，要靠依法治国;一个执政党，要靠制度治党，这是现代治理的铁律，也是政治文明的突出体现。经过多年的不懈努力，我们已经有了一个以党章为根本遵循，以民主集中制为基本原则的制度体系，这是社会主义制度体系的重要組成部分。同时也要看到，这个制度体系还有许多不完善、不健全、不适应、不配套的问题，要在已有制度体系的基础上，做好补充完善和深化细化工作，处理好新、老制度的衔接配套，最终形成一整套科学的完善的制度体系，把党的一切活动置于制度的规范之中，用制度管权管事管人。

坚持思想建党和制度治党紧密结合，二者一柔一刚，同向发力、同时发力，从严治党必将展现出新的面貌、显示出巨大威力。

（二）健全以民主集中制为核心的党内民主制度，着力解决增强党组织的凝聚力、战斗力和创造力不足问题

民主集中制、党内组织生活制度等党的组织制度都非常重要。要以党章为总遵循，进一步健全和完善党的组织制度，坚持民主集中制，严格党内生活，不断强化组织纪律。

1.完善以民主集中制为核心的党内民主制度

民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。要着眼于落实党员知情权、参与权、选举权、监督权等党员民主权利，加快推进党内民主制度体系建设，进一步健全和完善党员民主权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党的委员会制度，不断完善党的代表大会任期制，强化全委会决策和监督作用。要落实好集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的要求，进一步完善常委会议事规则和决策程序。要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度，促使全党同志按照民主集中制办事，促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制，一把手要带头发扬民主，坚持平等议事，善于集中各方面意见，自觉接受班子监督，坚决反对和防止个人专断。

2.严肃党内生活，不断提升党员自我完善、自我净化能力

“严肃党内生活，是解决党内自身问题的重要途径，是保持党的先进性和纯洁性的重要保证。”②要坚持和落实现有党内生活制度，认真贯彻党章、党内政治生活准则等关于党的组织生活的各项规定，重点落实“三会一课”、领导干部双重组织生活会、支部组织生活会等制度，开展民主评议党员、党性分析、党员定期评议基层党组织领导班子等。对非公企业、社会组织、流动党员等薄弱领域党的组织生活，要着重加强。严要丰富党内生活的形式和载体，增强针对性和实效性，增强吸引力和凝聚力。

3.强化组织纪律，不断增强尊重和维护党的纪律的坚定性和自觉性

党的纪律包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等，其中严格执行组织纪律是确保其他纪律贯彻执行的基础。完善和落实请示报告制度是强化组织纪律的一项重要保证，要切实抓好并严格执行请示报告制度，凡是应由上级党组织决定或知悉的重大问题，凡是应让组织了解掌握的个人事项，都要及时准确全面地进行请示报告。

（三）以干部制度为切入点，深化干部人事制度改革，着力解决造就高素质干部队伍、人才队伍问题

深化干部人事制度改革，是深化党的建设制度改革的重点任务之一。要适应全面深化改革新要求，抓住干部群众反映强烈的突出问题，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，以培养造就更多党和人民需要的好干部，特别是要使那些理想信念坚定、锐意改革创新、敢于负责担当的优秀干部充分涌现。

1.坚持原则标准，学习贯彻好《党政领导干部选拔任用工作条例》

贯彻落实好《干部任用条例》，这是当前深化干部制度改革特别是干部选拔任用制度改革的一个重点任务。要把握坚持党管干部的核心，保证党的领导，解决为谁选人的问题;把握坚持五湖四海、任人唯贤的实质，落实立党为公的执政理念，解决用什么理念选人的问题;把握坚持德才兼备、以德为先的根本，保证干部政治坚定、作风优良，解决选什么样人的问题;把握坚持注重实绩、群众公认，靠实践检验干部，解决依据什么选人的问题。

2.改革和完善干部日常管理和考核评价制度

一是明确干部岗位职责。W市健全岗位责任体系、确定年度目标任务、开展职责任务分析研判、形成工作项目清单。二是全年动态跟踪管理。W市将年度目标任务分解为项目类、数据类、约束类等分类跟踪管理。三是严格考核领导班子和领导干部。W市对领导班子领导干部工作事项、干事过程、政治品德等分别进行正反向评价，突出考核实干情况。坚持实地核查、听取服务对象和参与者评价、组织本单位本系统干部群众进行真实度和满意度评价相结合，重点考察工作实事。在此基础上，采用汇总评价、印证评价、比较评价、综合评价方式，综合评定领导班子和领导干部工作实绩。四是根据年度考核结果，分别对干部进行奖励表彰、跟踪培养、选拔任用、教育培训、谈话提醒、函询诫勉、组织处理和责任追究。W市从严从实落实对干部的管理、考核。

3.落实干部能上能下制度

2015年7月28日中办印发的《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，充分吸收党的十八大以来全面从严治党的重要成果，首次对干部“能上能下”作出具体规定，对完善从严管理干部队伍制度体系，进一步建立健全领导干部能上能下制度机制，推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和從政环境，建设高素质干部队伍，具有深远意义，为落实全面从严治党提供了重要制度保证。

（四）以反腐败和作风建设为抓手，健全改进作风常态化制度，着力解决作风建设问题

作风建设是党的建设的永恒课题，要在树立为民服务宗旨上、着力解决“四风”问题上、固化“为官不易”成果上和强化反腐机制上建立长效机制，用作风建设的制度化保证作风建设的常态化。

1.牢固树立为民服务宗旨意识

全心全意为人民服务是党的根本宗旨，群众立场是最根本的政治立场。要牢固树立马克思主义群众观，教育引导党员干部进一步站稳群众立场、增进群众情感、改进群众工作方法、增强群众工作能力。丰富和完善领导干部直接联系群众和服务群众制度，健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，推动党员领导干部拿出一定时间到基层一线，听民声、察民意、解民忧。

2.从制度层面聚焦、解决“四风”问题

作风建设既是长期任务，又具有阶段性特点，不同时期需要解决的问题和重点不同。当前，人民群众对我们党的作风反映最强烈的，主要是“四风”问题。要聚焦十八届三中全会《决定》提出的“围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。”

3.加强反腐败体制机制创新和制度保障

强化反腐败体制机制建设是我们党的性质和社会主义制度所决定的，也是确保改革取得成功的内在要求。要加强和改进对领导干部特别是主要领导行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督，保证权力不被滥用。要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，把权力关进制度的笼子，推进全面从严治党抓常、抓细、抓长，构建风清气正的政治生态。

注释：

①《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第336页。

②习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，人民日报，2014-10-09。