戚业国

(华东师范大学教育学部，上海 200062)

绩效管理作为教育管理的重要工具越来越受到重视，从高等学校到义务教育，针对各级各类学校和教师的绩效考核与评价越来越普遍。但在现实中绩效管理引起众多争议和质疑，遇到一些超出预期的负面效应。如何全面认识教育绩效的特点，建立适合教育规律的绩效管理机制是当前迫切需要解决的问题。

一、绩效与教育绩效管理的兴起

从语言学的角度来看，绩效由“绩”和“效”构成，绩是指成绩、业绩，效的释义较为广泛，主要是指效果、效能、效率、效益等。从管理学的角度看，绩效是组织所期望的结果。经济学意义上的绩效与薪酬是一种员工与组织间的对等承诺关系，绩效是员工对组织的承诺，薪酬则是组织对员工所做出的承诺。社会学视域下的绩效意味着每一个社会成员按照社会分工所确定的角色承担他的那一份责任。

目前针对绩效的界定主要有三种：一是结果说，Bernardin将绩效定义为工作的结果，认为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意感及所投资金的关系最为密切，是由特定的工作职能或活动产生的产出记录[1]。二是行为说，即把绩效看作是个体的行为，Murphy认为绩效是与一个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为。[2]。三是胜任力说，即通过测量个体的胜任力来说明个体的绩效，因为拥有这些胜任力的员工拥有获得成功的更大可能性，能够取得更大的绩效[3]。上述三种解释中，“结果说”和“行为说”被更多人认可，也有人采用折中的做法将结果和行为都纳入到绩效的范畴。

在公共管理领域提出并推进绩效管理，是随着新公共管理理论的兴起而逐渐受到重视的，一方面因为公共财政开支面临更大的社会绩效压力，另一方面也是公共部门提高自身管理水平和效率的现实需要。教育作为重要的社会公共品，占用很大部分财政开支，又是关系最广大群众切身利益的公共事业，政府不仅面临教育经费开支的更大压力，也面临办好教育、提高公众满意度的更高要求。教育绩效管理，无疑为解决这样的问题提供了重要的思路，既提高了教育经费的使用效益，也提高了公众满意度，更是奠定了国家发展进步的长久基础，正是这样的现实需要，推动了世界范围内对教育绩效的关注和重视。

但在国际上，教育绩效管理提出后就受到教育界的抵制和排斥，理由是教育成效具有隐蔽性、滞后性，从高等教育到基础教育，更多需要强调基于情怀、责任、习惯进行教育管理。在绩效管理的实践中，出现的一些现象也备受诟病，比如短期行为越来越明显、育人功能受到削弱、指标化导致的学术表浅化和功利化。在高等教育界过度绩效导致基于好奇和兴趣的探究减少，影响原创发展，也导致重科研轻教学的倾向；在基础教育中，过度绩效不仅导致教育功利化，也大大影响了育人投入，不利于基础教育使命与责任的实现等。

我国关注并重视教育绩效是最近这些年的事情，公共管理的发展一直推动教育绩效管理的扩大，高等教育绩效评估已经上升到国家教育行政部门的行为，中等教育的绩效检查评估越来越多，义务教育的检查评估也更多强调绩效。我们认为，我国教育绩效管理的兴起可以从以下方面作出合理的解释：

1.世界公共管理趋势的影响。新公共管理理论在我国落地生根，公共部门引入私人部门资源和管理模式，利用社会和市场力量实现公共服务，这在我国已经尝试多年，对应的管理机制一直在探索中，从竞标、合同到绩效评估与管理的探索在不断完善中。随着社会多数公共部门绩效管理的推进，教育系统的绩效管理也成为必然选择。

2.改革开放管理经验的迁移。我国改革开放是从大包干开始的，其中的关键是类似绩效的管理思想，后来城市改革的承包制也取得成功，基于绩效进行管理在我国有着深厚的社会心理基础，比较容易被认同和选择。

3.社会科学的发展。经济学、社会学逐渐走向量化，计算机信息化的广泛运用，数字时代真正到来，几乎所有方面都追求量化、数字化，教育系统绩效量化成为趋势，为绩效管理奠定了技术基础。

4.财政压力。公共财政的规模越来越大，社会公众对财政开支越来越关注，通过公共部门的绩效评估可以更好证明财政开支的有效性、合理性。教育是我国最大的公共开支部门，社会关注度、利益相关度都非常高，无论出于向公众证明的需要还是出于改进管理的需要，从财政角度看都有推动教育绩效管理的现实需求。

5.政府对教育的重视。我国党和政府一直十分重视发展教育，对教育与经济社会发展的关系有着更深刻的认识，教育投入增长很快，同时对教育的期望、教育目标的要求也远较西方发达国家更加具体而明晰，这样的目标要求为绩效管理提供了良好的基础，也提出了更加迫切的现实需要。

从当前阶段看，在我国推行教育绩效管理已经成为教育管理无法阻挡的趋势，正在形成一股教育绩效管理的热流，从国家对大学评估的步步紧逼到大学内部的院系绩效考核、教师聘任绩效考核，量化绩效愈演愈烈。在基础教育界，对地区教育发展的绩效评价、对学校的绩效评价、对教师绩效的考核评价也都是热点和重点，不仅质量监测在强化，一些地方推进的教师管理的“县聘校用”，必将大大强化政府对学校、学校对教师的绩效考核管理。

但教育绩效管理中存在的问题也越来越明显，高等教育界，从本科教学评估到双一流的选择，从各种建设工程到项目经费争取，从各种大学排行到大学投入产出评估，从大学内部的院系绩效评估到教师绩效评估，虽然大大调动了积极性，但也在一定程度上形成了学术的短期化、功利化，大学教师教书育人的投入不断下降。基础教育界过渡绩效有可能导致老师工作的表层化，与育人的宗旨相悖越来越远。如何克服和解决这些问题，更好的完善教育绩效管理，这是当前迫切需要解决的问题。

二、教育绩效的本质与管理特性

当我们热衷于讨论教育绩效管理的时候，较少关注何谓绩效？绩效的本质是什么？教育绩效的基本特点有哪一些？教育绩效管理的规律与特点怎样把握？这些问题不解决就无法走出教育绩效管理的误区，推动教育绩效管理，应当从研究教育绩效管理的特性入手。

(一)教育管理中的绩效关系

教育管理领域的绩效，同样应该是由“绩”和“效”构成，“绩”是指成绩、业绩，是表现出来的特征或属性，这样的特征或属性应当具有一定的客观性；“效”主要是指效果、效能、效率、效益等，可以理解为“功效”，具有一定的主观性。“绩”是具有客观性的，但到底哪些客观表现属于绩，不同情境下的选择是不同的；“效”具有较强的主观性，因为同样的客观事实对不同主体的功效可能是不同的，需要结合主体进行评判。因此在管理中，“绩效”必须首先明确“绩”的准则和标准、“效”的价值主体及其需要。

公共教育体系是政府提供的公共服务。提供公共服务也是现代政府的最重要职责之一，但这样的公共服务可能由政府经营，也可能由私人部门替政府提供，政府是“购买公共服务”用于向公众“提供”。因此绩效评价首先是政府对“购买的服务”的评价，绩效管理主要是政府对服务直接生产者进行的基于绩效的管理模式和机制，本质上是“投入的公共财政资源”与“向公众提供的公共服务”的绩效评估。在这里，无论怎样界定，本质是政府提供公共服务，公众对服务的满意情况进行判断，评价的对象是服务的实际提供者。因此，教育绩效评估只能是政府主导的(直接或间接)，以公众需要为基本评价准则的，被评者是公共服务的受托提供者(公营或购买的学校)。

在教育绩效管理中各方面的关系是这样的：

1.政府是公共教育服务的财政提供者。无论直接经营还是购买服务，也无论是特许经营还是价格约束，政府都是公共服务提供的最终责任者，公共教育绩效管理最主要是政府管理公共服务的工具。因此公共教育绩效管理是由政府主导，其主要依据是预先确定的办学目标指向，以这样的目标和宗旨作为教育绩效的基本准则，以投入产出作为效率或效益判断的基本参照。

2.公众是公共教育服务的最终接受者。公共教育服务指向受教育者及其家庭，教育绩效不能背离了公共服务的本质，必须坚持举办教育的基本价值导向和公共目标，以满足国家、社会和个人的需要作为“绩”，把这一满足的程度及其耗费的公共资源之比作为“效”的基本判断准则。

3.教育绩效管理或绩效评估的对象是服务的直接提供者，即办学者。各级各类学校是公共教育服务的提供者，也是绩效评价和绩效管理的基本对象。政府对这些机构提供的公共教育服务主要是进行“产品检验”，主要评价这些服务本身好坏、与价格相比的成效，是举办者或“购买者”的绩效评价。

4.学校内部的绩效关系与公共管理中绩效关系有很大不同，学校内部组织或个人的绩效是对组织的绩效，体现在满足组织目标和需要的程度，表现在对组织目标的贡献，其中评价者是组织、被评价者是个人或内设组织、评价准则是组织目标。

所以，公共教育机构的绩效管理应当以政府为主导，考核内容主要基于接受服务的公众信息，价值标准是公众需要(国家、个人和社会)，与公共投入对比形成效益指标。学校等教育机构内部的绩效，主要体现为组织目标，是管理的手段，必须充分考虑教育工作的特点与属性。

(二)教育价值与绩效观

教育活动总是建立在一定的价值选择基础上的，回答教育绩效就必须清楚地回答教育价值和教育质量观，因为通常的教育绩效是与教育质量观密切联系的，最主要是通过教育质量体现办学的成绩。

教育本身的价值取向有国家本位、社会本位和个人本位的划分。教育质量本身是多样的，一般认为至少可以有三种认识教育质量的方法：一种是把教育的绝对优质程度作为质量，通常称为学术性质量观，质量主要用学术指标判断；第二种是以需要定义教育质量，以教育是否能够满足相应的需要判断教育质量好坏；第三种称为人文的教育质量观，以教育的人文作用和价值判断教育的质量。

作为教育的绩效，其中的“绩”与“教育质量”有很大的重叠，在结构方面至少也可以分为这样的三个方面：学术性的教育绩效，即教育机构运行中体现出来的学术性成果或成绩就是“绩”，而这些学术成绩与投入的比较就是“效”；满足需要的教育绩效，即围绕办学主体的需要判断教育绩效，这样的需要包括国家需要、社会需要和个人家庭需要，能更好满足需要就是更好的“绩”，这也是一种产出，与投入相比较就是“效”；人文绩效是教育活动对人文和文化文明发展的作用与贡献，“效”同样是这种贡献与公共财政投入的比较。这三种绩效观应当是最为基本的绩效类型。

学术性质量观下的教育绩效，主要是结果产出导向的，以客观指标为主，这样的绩效比较直观，也容易与公共教育投入所期待的显性目标契合，但容易忽视教育的其他产出和功效，显然不是全面的质量观。满足需要的绩效观，以服务对象的满意为基准，这样的绩效面临不同主体需要不同，长期需要与短期需要不同，不同人的文化层次和理解能力也影响对自身需要的认知。文化绩效观注重了文化成效，但通常不容易具体而客观地明晰，也容易影响客观绩效的体现。

三种绩效观是绩效管理的三种价值选择，决定了绩效的定义与绩效管理的要求，教育绩效管理应当首先明确自身的绩效价值取向，按照这样的价值取向确立实施教育绩效管理的绩效评价准则，形成绩效管理体系。

(三)教育绩效的基本特点

教育绩效的独特性体现在教育活动的复杂性和不确定性。教育投入和教育产出之间关系非常复杂，被称为“黑箱”，同样的教育对不同的受教育者产生的影响可能截然不同。教育的成效表现十分复杂，有些能直接表现，更多是在未来的个人发展中才能表现，而且教育成效与其他因素混合，分离教育的影响是十分困难的，这些特点直接影响着教育绩效管理的实施。这些独特性可以概括为以下基本特点：

1.成效滞后性和隐蔽性。教育的成效具有鲜明的滞后性，当期的教育只能体现部分教育成效，更多教育成效在经历一定的滞后期才会逐渐表现出来，有些教育成效可能一直难以反映出来，这就使得直接以表现性的结果评价教育绩效变得不合理、不科学，为此就要求不能将简单的结果作为绩效的全部。

2.利益主体复杂。教育涉及到多个利益相关人，不同利益相关者的利益是不同的，这就会对教育的成效做出不同的评判，比如国家更多关心是否培养出了卓越人才，并不关心哪所学校培养了和哪个人是卓越人才，但学校更多关心自己学校是否培养了卓越人才，家长更关心自己的孩子是否成长为卓越人才，不同主体对教育的价值诉求不同，也就会形成教育绩效表现性指标的争议，形成不同的评价准则。

3.高度价值性。教育是与价值高度关联的公共服务，不仅与国家意志、意识形态密切相关，更与不同的价值取向相连，而评价是一种事实基础上的价值判断，绩效管理主要是通过绩效评价进行的，绩效评价同样是一种价值判断，教育不仅价值主体多元，教育价值准则也多样，这就大大增加了绩效评价的难度。

4.隐形投入突出。教育需要财力物力投入，最为重要的还是人力资源的投入，同样的教育活动教师投入的劳动可以相差很大但在量化中又难以体现。比如老师的劳动更合乎冰山原理，隐性劳动多于显性劳动，如果简单量化就可能导致老师更多注重显性劳动而忽视隐性劳动，这样的绩效恰恰是“逆绩效”或“负绩效”，在教育绩效管理中必须面对这样的问题。

5.表象复杂。教育是一种十分复杂的活动，评价主要是通过表象推断事物本质的，教育的表象与本质之间关系极其复杂，导致找到绩效评估的合理指标的困难。比如，考试成绩的高低未必反应教育质量或目标达成的好坏，还要看这样的考试考了什么，学前教育的小学化会带来好的成绩，但却大大损坏学生的健康发展，如果通过简单的量化指标(比如成绩)考核教育绩效，就会导致偏离教育本意，我们长期反对“片面追求升学率”就是这样的体现。

这样的复杂性就要求教育绩效管理需要十分慎重，简单粗暴地用一些明晰的指标过度考核和奖惩评价，必将把教育导向歧途，这是教育管理者需要十分警示的问题。

(四)教育绩效的类型

公共管理中一般讲的绩效包括三类：以顾客为中心的绩效(产品和服务绩效)；财务与市场绩效(成本收益)；运作绩效(有效性和效率方面测量和指示物)。教育绩效同样应当重视目标绩效，也要重视效益绩效和运行绩效。如果从绩效的社会影响看，可以分为政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效等类型。教育绩效非常复杂，从不同维度可以把教育绩效进行不同的分类，这些分类应当是教育绩效管理的重要基础。

1.从教育绩效的生成看，可以把教育绩效分为投入绩效、过程绩效和结果绩效，有效的教育投入直接关系教育成效，可以作为绩效的重要内容；教育过程是实现教育效果的重要保障，通常也是绩效的重要考核内容；结果当然也是最为常见的绩效表现。在教育绩效管理中必须把绩效生成的三个阶段同时纳入教育绩效中。

2.从教育绩效的表现形态看，教育绩效可以分为成果产出绩效、口碑品牌绩效、公共贡献绩效，成果产出绩效是指把可以量化的具体指标作为绩效的重要内容，口碑品牌绩效是指虽然不能体现在指标的变化中，但品牌美誉度的提升也是重要的绩效，同样，教育机构承担的社会责任、做出的社会贡献也应当作为重要的绩效方面进行考虑。

3.从教育绩效的表现形式看，教育绩效包括了显性绩效、隐性绩效和不确定绩效，显性绩效是可以直接表现、能够量化的绩效，隐性绩效是客观存在的，但现在无法量化甚至无法表现出来，不确定的绩效是指教育的一些作用和影响经常是超预期的，这些非预期效益也会体现为一种不确定的绩效。

4.从教育绩效发挥作用的时间看，教育绩效包括短期绩效、中期绩效和长期绩效，短期绩效是当时就能表现和发挥作用的绩效，中期绩效是一段时间里可以确定地发挥某种作用的绩效，长期绩效是教育对个人和社会带来的长期的、具有一定不确定性的绩效。

5.从教育绩效发挥作用的主体看，教育绩效可以分为国家绩效、社会绩效、个人绩效，国家绩效是教育对国家的贡献，社会绩效是教育对社会进步的推动作用，个人绩效是教育对个人的意义和价值。教育对不同主体的意义是不同的，这是研究教育绩效必须重视的问题。

6.从教育绩效的管理使用看，教育绩效可以分为奖惩绩效、信息公开绩效和自我改进绩效，奖惩绩效是直接运用于奖惩的绩效，这种绩效运用在绩效管理中最为常见；信息公开绩效是指教育中的一些绩效指标进行信息公开，通过这样的公开对被评价者产生影响，从而发挥绩效管理的作用；自我改进绩效是一种形成性的绩效评价，通过绩效评价的信息反馈，帮助被评者不断分析诊断和改进自己的绩效。

教育绩效的不同类型特点要求教育绩效管理必须尊重教育的独特性，只有充分考虑和运用教育的特性，才可能通过绩效管理推动教育的持续改进和发展，保证教育目标的实现。

(五)教育绩效管理的基本方法

教育绩效管理本质上是一种管理工具，体现一种管理的思想与方法，希望通过绩效管理达到教育绩效的持续改进与提高，是通过绩效评价系统推动绩效不断改进提升的管理活动。教育评价本身有形成性评价和总结性评价的争论，其核心是更多关注改进还是更多关注结果奖惩。从教育绩效管理的方法和直接的目标看，有的是基于过程管理、有的是基于结果管理，是两种不同的管理方法。基于此，我们也可以将绩效管理分为两种基本的类型：形成性绩效管理与总结性绩效管理，这两种绩效管理类型构成两种基本的绩效管理方法。

形成性绩效管理是指绩效管理的目的是寻找绩效存在的问题和不足，通过绩效管理进行分析诊断，运用这些信息提出具体改进的措施方法，最终使绩效得到不断提高，这是一种典型的管理改进行为。而总结性绩效管理主要是运用绩效评价的结果，通过绩效结果的奖励或惩罚，推动形成绩效的各方更加注意绩效的不断改进和提高，这主要是一种基于人的奖惩的管理行为。

从某种意义上讲，形成性绩效评价和管理是基于绩效生成过程的管理活动，总结性绩效评价与绩效管理是基于用绩效对人进行管理的活动，前者立足绩效本身的提升，主要是对“事”的管理，后者直接指向生成绩效的人，主要是对“人”的管理，以绩效激励人或者给人以压力。

形成性的绩效管理在绩效评价方面，更多重视绩效观的确立，要求评价者与被评价者有更多沟通协商，在达成价值共识基础上确立评价指标体系，然后进行绩效评价，不主张将一种绩效观和评价指标强加给被管理者。在信息收集阶段重视被管理者提供的信息，更重视“审计”属性的发挥，以核准为重点。在信息处理阶段按照预先取得共识的评价方案进行。而评价结果的公布与使用，主要集中在帮助被管理者分析诊断和改进提高，较少与奖惩晋升等利益挂钩。较少的功利性可以降低被管理者的焦虑，集中用于绩效的改进和提高。

总结性绩效管理更加注重管理者的绩效观，建立评价者主导的绩效指标体系，不支持被评者参与协商。在信息收集中更加强调按照第三方的立场收集“客观”信息，坚持按照自己的原则处理信息，注重量化的绩效评价结论。评价结论主要用于管理中的奖惩，以结果为导向，通过奖惩达到激励或惩罚的目的，从而调动提高绩效的积极性，最终达到绩效提升的目的。

当下的教育绩效管理，更多属于总结性绩效管理，其中十分重要的假设是通过绩效评估结论的运用达到刺激和调动绩效动机。这样的绩效管理是必要的，但教育活动仅仅有动机和积极性是远远不够的，教育是一种高度专业性的活动，分析诊断和帮助与奖惩同样重要，因此绩效管理不应仅仅重视总结性绩效管理，更应重视形成性绩效管理，从两个方面推动绩效不断改进提高。

三、教育绩效管理中需要注意的问题

在当今世界，推动教育绩效管理是大势所趋，单纯以教育的独特性而拒绝绩效管理是不现实的，但盲目简单地推进教育绩效管理，有可能在不断追逐绩效中丧失教育的根本目标。

(一)谁的绩效？对谁的绩效？

绩效管理中首先必须弄清楚“谁的绩效”和“对谁的绩效”。“谁的绩效”即绩效管理的对象是谁，对办学机构进行管理，必须基于这一机构设立的宗旨和意图确立绩效的内容，我们以往的绩效评估经常因为没有契合学校的办学目标而受到抵制。学校绩效应当主要是基于教育机构的使命与责任的。教师的绩效应当主要是贡献给任职学校的显性和隐形的绩效。

“对谁的绩效”即绩效的价值主体是谁，教育绩效的服务主体是多样的，对一个主体的绩效不一定会被另外的主体所认同，同样，一个评价主体提出的绩效指标，通常也只是被评者绩效中的一个方面。目前大学的绩效管理更多用“贡献率”，大学基于外部的绩效指标，以院系对这些指标的贡献作为绩效，同样院系也会按照教师对院系完成指标的贡献进行绩效考核。但教育的绩效是十分复杂的，一位教师对学生的精心指导、细致的思想工作，帮助这位学校的品德和境界得到提升，如果不能产出绩效指标也不会纳入绩效中。在基础教育中，成绩通常被当成绩效的主要方面之一，但成绩与学生学业基础相关，学业成绩也只是教育目标的一个部分，不能代表全部立德树人的绩效。

在教育绩效管理中，把所有主体都纳入绩效管理不现实也不必要，但必须明确绩效管理讨论的是“对谁的绩效”，要明确其他绩效并没有纳入，另外的有价值的绩效应当通过另外的机制认可。

(二)可以量化的绩效与不可量化的绩效

教育的绩效合乎“冰山原理”，隐形的、不可量化的绩效多于显性的可以量化的绩效，因此在教育绩效管理中，必须十分重视这样的特点。一方面要承认重视绩效管理的合理性和必要性，但另一方面绩效管理中的绩效不能绝对化，不能把量化绩效作为唯一的绩效，甚至不能把量化绩效作为最大部分的绩效。教育的主要任务毕竟是立德树人，学生的道德提升、自我价值的发现和人生观价值观的确立，经常只有很小的部分得到直接绩效表现，更大部分是长期的、隐形的。

在现实的绩效管理中，更加重视输入绩效、过程绩效可以在一定程度上体现教育的隐性绩效，因此必须坚持全面的绩效观，只有这样定位绩效管理，才可能利用好绩效管理推动教育的健康发展。

(三)绩效与投入或消耗的关系

绩效包括“绩”和“效”两部分，在现实的教育实践中，更多绩效考核关注了“绩”而忽视了“效”，最常见的仍然是绝对数量的比较而不是进步量的比较。在现实的绩效实践中，高等学校的各种绩效评估主要是绝对量的评估，大学排行多数是排“大”，学科评估不看资源的投入和体量、忽视原来的基础，仅仅看顶尖学科的数量，虽然有时也会有人均产出的评估，不仅影响不大，而且同样没有考虑人均投入。

在基础教育界，以升学率、考试成绩排名评价学校的现象始终难以撼动，不看生源基础而更多关注升学成绩，不看办学条件投入而仅仅重视测验成绩，比海拔高度而不是相对高度，这就导致学校对绩效评价的普遍不满，背离了教育的本质。虽然有些地方也会做“出入口”评价，但始终无法发挥主要引导作用，加上办学资源和条件、经费和人力资源投入的巨大差距，仍然是评了“绩”忽视了“效”，更多是业绩评价而不是绩效评价。

(四)绩效的量化累加与不可比性

绩效评估通常是将不同的绩效指标赋予一定权重，然后进行量化累加，但教育绩效表象的复杂性，决定了通常的教育绩效难以简单累加，即使通过慎重的权重进行累加，综合结果反映绩效本质的程度仍然是值得怀疑的。指望通过简单量化的绩效进行奖惩，并以此推动教育的改进和目标的达成，这样的想法在教育绩效管理中通常是难以实现的。

因此，教育绩效应当更多使用单项绩效，虽然绩效在一定程度上可以运用于奖惩，但绩效管理更重要的是分析绩效生成的机制，诊断绩效存在的问题，从而不断改进绩效，最终达到教育整体水平的持续改进提高，必须重视“绩效主义”可能带来的问题与危害。

绩效管理是公共教育管理的一种客观要求，无论喜欢与否，教育绩效管理的时代都已经到来。教育系统应当正视这样的趋势，既不能盲目排斥教育绩效管理，也应当积极表达教育自身的特点与诉求，加强对教育绩效与绩效管理的研究，以期引导教育绩效管理的方向，推动以教育自身的健康发展。