李雷

从文献检索的结果来看，国内教育集团化的研究始于职业教育的职教集团，基础教育集团化的研究始于民办教育，比如浙江宁波的华茂教育集团、广东广州的信孚教育集团等。文章中指出，民办基础教育推进集团化的目的在于实现规模经济，降低成本；公办基础教育推进集团化的目的在于扩大优质教育资源总量，提升基础教育资源的优质均衡发展水平。“经济基础决定上层建筑”，对于公办基础教育集团同样适用。对公办基础教育集团背后的经济学原理进行深入的分析，能够更简便、直观的解释、指导集团内部管理机制的选择和运行。

一、公办基础教育集团的管理方式

公办基础教育集团化的组团模式，在傅荣的《新时代集团化办学的广州模式探索》一文中指出有直接建校、委托管理、合作帮扶等。广州市以“章程治理、内涵共生、文化引领”为纲领，截至2019年4月3日共组建39个教育集团，覆盖学校202所、学生27万人。在崔学鸿《集团化办学的关键问题分析与策略选择—基于多所集团学校办学实践的理性思考》一文中有关于不同集团化办学模式所采用管理策略的论述，“差异化管理策略是复合型教育集团可以采用的有效治理方式”，对于“内生型”、“加入型”、“联盟型”等不同类型的教育集团内的学校应该确定不同的管理边界，采取不同的管理策略。从对以往集团化办学模式和管理方法的论述来看，公办教育集团对集团内部学校产权、资金的统一控制权越大，则管理的集中度越高，反之管理越松散，即资源的集中度和管理的集中度基本成正相关。

二、公办基础教育集团的产业化

公办基础教育集团的扩张很容易让人跟教育产业、教育产业化联系在一起，认为教育集团就是教育产业化的体现，教育集团就是标准化流水线的复制与再造，以实现规模经济，这种将教育集团化与公司集团化混淆的观点显然有失偏颇。从以往的资料来看，经济学界、教育学界一直对于“教育产业”和“教育产业化”存在不同意义上的争论。这种争论也导致了普通民众对于“教育产业化”概念的模糊和对“教育产业化”的排斥。加上教育集团信息公开透明度不够，以致于民众对目前出现的各种教育集团的认识和选择存在了相当大的困惑和分化，反而影响了教育集团的进一步发展。

吴华在《发展教育产业的理论与政策研究》中提出，教育产业化的本质是“建立关于教育活动的专业化社会分工体系”，其目的就是提高教育活动的效率，它不涉及教育活动本身的目的。广州市教育局在集团化办学的相关文章中提到“坚持规范有序，健全集团内部治理体系。坚持顶层设计，统筹师资配置，保障经费投入，健全评价体系，建立集团化办学督导评估机制。坚持协同发展，加强集团内涵建设。注重质量和内涵的整体提升与数量的有序扩增相结合，创新人才联合培养和贯通培养机制，促进全市教育资源优化配置。坚持文化引领，打造和而不同办学文化。”公办基础教育集团的产业化只能是以政府为主导，通过资源的配置，发挥优质学校的辐射作用，以点带面，提升整个集团的的办学水平。通过政府主导的公办教育集团能够通过强有力的行政手段体现出政府办学意图，直接影响教育教学活动的效率，对教育教学活动进行全方位的监控，进而提升整个教育集团所覆盖学区的办学水平。另外，由于教师资源的不可复制性，急速扩张也会带来相应的弊端，应避免“削峰填谷”现象的产生。

三、公办基础教育集团的契约关系

契约关系或者合同关系来源于《中华人民共和国合同法》的“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。2018年07月29日《中国教育报》的《基础教育集团化办学在矛盾中前行 》一文中提到“建立周期化的集团化办学契约关系。除了固定品牌授权、民办直属学校集团等特例外，基础教育阶段的集团化办学不应该是无固定期限的”。

公办基础教育集团由于法人性质和办学性质的公益性，在成立教育集团的过程中存在较多的办学政策、产权、人事等方面的限制。在对公办基础教育集团的契约关系的分析中应着重从以下几个方面展开：

（一）办学目的

契约是发生在当事人之间的一种法律关系，所有的关系的产生都是为了一定的目的，个人、企业间的契约关系一般是围绕利润产生，目的基本是为了追求利润的最大化。公办基础教育集团在其发展的过程中也经历过不同的需求阶段。早期，公办基础教育集团成立的目的是为了集中优秀生源，提升学校生源水平和社会影响力；现在，公办基础教育集团成立的目的是为了“扩大优质教育资源供给，带动薄弱学校、农村学校和新建学校办学质量快速提升，提高教育发展的平衡性和协调性，推动基础教育优质均衡发展水平整体提升”。办学目的的转变也意味着公办基础教育集团将承担着更重要的社会责任，由向社会索取变为向社会回报，体现出更强的公益性。公办基础教育集团办学的目的性更多的应该由政府来主导，由教育集团来实现政府的职能。办学目的层面的契约关系则首先应该由教育主管部门通过行政管理的手段直接写入公办基础教育集团的章程。

（二）办学模式

办学模式问题是公办基础教育集团背后所有经济学相关内容的关键核心所在。该问题不仅关系到前面论述的公办基础教育集团的管理方式，而且关系到后续的产权、劳资关系等一系列问题。因此，办学模式的论述应该是公办基础教育集团章程中除去办学目的以外最重要的部分，应该予以重点关注。办学模式的选择除去行政命令等因素外，还涉及到民办学校投资者利益，针对办学模式的相关契约，应该是公办基础教育集团建设中的纲领性文件。办学模式的相关契约中应该主要包括：第一，教育行政管理部门的行政管理行为，即学校隶属关系、经费来源、人员编制等；第二，公办基础教育集团内部各个学校间的关系及集团内部管理架构的设置等；第三，涉及到民办学校的投资收益条款。第一、第二条决定了整个公办基础教育集团的组团方式，即前面论述中所提到的“内生型”、“加入型”、“联盟型”等，同时也就确定了公办基础教育集团的契约框架和产权治理体系等问题。这两条对公办基础教育集团后续的发展和管理等起到决定性的作用，此类契约签署前一定要全面征求上级主管部门意见，并且与各个成员学校做好充分的沟通、协商、谈判等。

（三）产权及劳资关系

（1）国有资产的完整性。产权问题中的国有资产流失一直是制约国有企业改革的重要一环，在教育行业同样如此。如果教育集团中的学校都为公办学校则不会产生此类情况，而如果其中加入了民办学校，特别是民办公助、公助民办等学校以后则会存在较大的国有资产流失的风险，逐渐成为目前审计的重点。资产流失不仅涉及到土地使用权、建筑物、资金等，而且涉及到教育品牌形象等较多的无形资产。公办基础教育集团承担着重要的国有资产管理的任务，如何在政策范围内提升各种场地、资金的利用效率是公办基础教育集团发展成功与否的基础。国有资产的完整性也应由同级教育、财政主管部门通过行政管理的手段直接写入公办基础教育集团的章程。

（2）产权清晰。在公办基础教育集团组建过程中，如何清晰地梳理好各项资产的权属是对确保国有资产完整的最好支撑。由于公办基础教育集团办学的外延，集团内的学校将涉及到各种类型，不仅包括公办学校、民办学校，还将包括不同层级、区域政府的学校，另外还包括不同办学阶段的学校的加入，比如已经开始办学的学校，尚未投入使用的学校等。因此，在教育集团成立前，应该对不同类型的学校的产权进行逐一梳理分析后写入办学章程或者协议。主要包括几个方面的内容，第一是土地、建筑物等不动产的产权归属；第二是配套教育教学设备的产权归属；第三是后续投入资金、设备形成资产的归属；第四无形资产的归属、价值、使用范围及方式方法的确定；第五是产权归属问题不仅包含国有私有之间的归属，而且包含不同层级、区域政府之间的归属。这些资产权属问题都应由专业人员或者专业机构进行清产核资后予以明确，而且此项工作应该在教育集团成立前完成。

（3）人事劳资关系

公办基础教育集团在发展的过程中，涉及到的不仅仅是资产的产权，还有很大部分是教职员工人事劳资关系的解决问题。

第一，目前来看，公办基础教育系统中，教职员工多为事业编制，但是由于学校隶属关系的问题，同一教育集团内部员工享受的工资福利并不完全相同，比如省教育厅直属学校、市教育局直属学校、不同区教育局直属学校等，工资福利政策存在一定程度的差异。特别是在国家压缩、控制事业单位编制的环境下，不同级别、不同区域管辖的公办中小学、幼儿园组建教育集团后，怎么解决工资福利差异化的问题也是摆在教育管理部门及教育集团管理层面前的重要难题。从激励教职员工积极性的角度来讲，肯定是将不同学校教职员工的工资福利水平全部提升至集团内水平最高的学校的标准最好，但是涉及到的政策方面的限制很难去突破。此问题的解决不应留给公办基础教育集团内部去解决，而应该在公办基础教育集团成立之前以行政干预的形式来完成。

第二，从广州公办基础教育集团的情况来看，其中的民办学校多为公办名校挂名的学校，办学规模基本与公办学校相当。由于历史原因，此类民办学校与公办学校关系密切、办学历史较长、有一定的社会声誉，但在一定程度上存在着产权不清、办学场地混用、人事纠纷等一系列问题。人事纠纷由于涉及到个人切身利益，动一发而及全身，解约风险和成本较高，公办基础教育集团中涉及到的此类学校、人事关系应尽量以稳定为前提，保持进入公办基础教育集团前后人事关系、工资福利稳定，以发展教育教学为主。

第三，由于二胎政策放开，新学校（校区）生育潮的到来，很多公办学校都有数量较多的劳务派遣人员来填补教职员工的缺口。此类教职员工合同期多为1-2年，流动性大，但是不乏有已工作3-5年的人员，而且已成为学校中坚力量，由于年龄、家庭等原因并没有转为事业编制人员。此类人员工作稳定性差，幸福指数低，但是又充当着救火队员的角色，在公办基础教育集团中也是不可或缺的，集团应专门针对此类人员制定相应的工资福利制度及职称晋升体系，帮助他们解决实际困难。

在新时代集团化办学的形势下，严格遵循教育教学规律的同时，了解、分析、遵循集团化办学背后的经济学规律，不仅能够做到依法依规办学，而且能够充分利用集团内部的各项资源，激发集团学校的内生活力和内在动力，在公办基础教育集团化办学潮流中做出特色、做到突破，更好地满足社会对基础教育的需求。