汪文鑫，李瑞红，陈向武

（1.青岛畜牧兽医研究所 山东青岛 266000；2.青岛东方动物卫生法学研究咨询中心 山东青岛 266032）

1 动物产品分销换证工作的依据

《动物防疫法》第四十三条规定“经营和运输的动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志”，且“动物卫生监督机构可以查验检疫证明、检疫标志，进行监督抽查，但不得重复检疫收费”。为落实本项规定，同时为满足动物产品在流通环节中分销、转运的需要，《动物检疫管理办法》第二十六条规定“经检疫合格的动物产品到达目的地后，需要直接在当地分销的，货主可以向输入地动物卫生监督机构申请换证，换证不得收费”。经检疫合格的动物产品依法可以运输、经营、贮藏、加工，动物卫生监督机构不再实施二次检疫[1]。

2 动物产品分销换证不是检疫许可行为

动物产品分销换证不是检疫许可行为，也不是变更检疫许可行为。从行政许可特征来看，行政许可行为是指“依申请而发生，符合条件解除禁止”；而需要分销换证的动物产品是已经取得行政许可文件，附具检疫合格证明的可以依法经营或运输的产品，不需要再次申请许可。从行政许可变更的定义来看，行政许可的变更是指被许可人在取得行政许可后，因其拟从事的活动的部分内容超出准予行政许可决定或者行政许可证件规定的活动范围，而申请机关对原行政许可准予其从事的活动的相应内容予以改变；经检疫合格的动物产品需要分销并没有改变检疫许可决定的内容，也没有超出检疫许可的范围。而且，按法律规定变更行政许可的，应当在行政许可失效前向作出准予行政许可决定的行政机关提出申请，即向输出地动物卫生监督机构申请换证，而不是《动物检疫管理办法》规定的向输入地动物卫生监督机构申请换证。动物产品分销换证是为满足动物产品市场流通需求、保障动物产品兽医卫生安全，对经屠宰检疫合格、取得检疫合格证明的、需要中转分销动物产品的一项兽医卫生监管措施。

3 分销换证制度在实施中存在的问题

1）分销换证工作实施难度大。随着物流业的高速发展，动物产品在流通环节进行多次分销的现象非常普遍，每次分销换证都要出具检疫证明，增加了检疫的工作量，影响了检疫工作资源的有效配置。以上海为例，日均分销换证动物产品约2000t，日均签发检疫证明1 万张以上，分销换证签发的检疫证明占检疫证明签发总量的75%以上[2]，如要配置满足检疫工作需要的足够数量的官方兽医，各级政府将无法承担。实践中，各地多以政府购买服务的形式聘用临时人员或委托基层兽医人员实际实施分销换证工作，临时聘用人员签发法律文书存在很大的法律风险。

2）传播动物疫病风险大。由于运输、销售等环节的复杂性和时移性，换证时存在许多无法掌握的不确定因素，使分销换证存在非常大的履职风险。而且目前全国没有建设统一的检疫信息平台，各省份检疫数据无法实现共享，查验检疫证明真伪难度加大；再如，检疫证明、检疫标志与动物产品之间的对应性没有办法确认，“此证非此物”的现象时有发生，传播动物疫病风险大。

3）动物产品经营者主体责任转嫁给了动物卫生监督机构及官方兽医。就动物防疫方面，目前没有针对需要分销换证动物产品经营者的监管措施，如动物产品经营的单位或个人备案制度、诚信制度等制度措施，在流通环节很难保证分销换证的动物产品与原附有检疫合格证明的证物相符。本应该由动物产品经营者承担的在生产、经营、运输、销售等过程中保证动物产品的卫生安全和质量安全主体责任，经过分销换证、签发检疫证明后转嫁给了动物卫生监督机构及官方兽医，主体责任落实不到位，分销换证及动物防疫工作风险大。

4）分销换证的依据是检疫证明，仅仅是为了保证所经营的动物产品有检疫证明，这种换证是属于程序性工作，还是属于要承担法律责任的实体性工作，比较困惑[3]。

4 思考

4.1 建立食品安全信息追溯机制，将动物检疫信息纳入食品安全信息追溯平台

动物产品分销换证依据是官方兽医出具的检疫证明，其作用是检疫信息的传递，仅起到了动物产品兽医卫生信息追溯凭证的作用，是食品安全追溯信息的一部分。同时，按照农业部、食品药品监管总局联合下发《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发[2014]14 号）文件关于“农业部门要切实履行好食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责；食品药品监管部门要切实履行好食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责”的要求，动物产品流通环节的监管职责属于食品药品监督部门，农业部门只需要负责养殖环节、屠宰环节兽医卫生监管，以及进入流通环节动物产品的动物疫病的风险评估和风险监测工作。因此，建议取消动物产品分销换证制度，动物产品进入批发、零售市场后，将检疫信息纳入食品安全信息追溯平台，需要再次分销的，不换发检疫证明，产品批发商将检疫信息和产品其他信息一并传递给动物产品接收者，起到动物产品可追溯作用。

4.2 建立动物产品登记备案制度

跨县（市、省）调入动物产品，应在调入前到调入地动物卫生监督机构办理备案登记手续，备案单位或个人需提供工商营业执照（个体户营业执照）、食品卫生许可证或食品流通许可证，需要持有《动物防疫合格证》的单位提供《动物防疫合格证》，经办人身份证明和联系方式等信息。调入地动物卫生监督机构经动物防疫风险评估后，准予备案登记。备案登记后，每次调入前需持有效《动物产品检疫合格证明》和备案单，向调入地动物卫生监督机构或当地机构设置的报检点报告。需要再次分销的动物产品，经营者通过复印检疫证明或在产品销售单据中备注检疫信息的形式，使动物产品沿流通环节一直附带动物产品检疫信息，便于动物防疫监督机构及其他相关部门查验，同时也实现了动物产品可追溯管理。