唐素琴 卓柳俊 吕 霞

1.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049

2.中国科学院微电子研究所，北京 100049

创新是引领发展的第一动力，科技创新是衡量国家全球竞争力的重要标尺，科技成果的转化运用状况对科技创新具有重要推动作用。如何有效激发科技创新主体的积极性，成为优化科研管理，提升科研绩效的重要议题。我国对科技成果转化特别是职务科技成果产权激励进行了有益的探索。近年来，我国围绕科技成果转化、职务发明人的激励出台了很多政策法规。科技成果转化产权激励是一个比较复杂的问题，目前我国产权激励主要包括股权、期权、分红几种方式。近几年正在探索的职务科技成果所有权共有和长期使用权（以下简称“所有权共有”）试点是一种新的产权激励方式。2010年，国家以中关村国家自主创新示范区国有科技型企业为试点，实行科技成果股权激励与分红激励并存的产权激励①2010 年2 月的《中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法》将“股权激励”分为股权奖励、股权出售、股票期权。；2016 年，国家将中关村试点经验推广至全国国有科技型企业②2016 年2 月的《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》将“分红激励”分为项目收益分红和岗位分红。。2019 年1 月，《中华人民共和国专利法修正案（草案）》第六条明确了单位对职务发明创造的处置权，增加规定单位对职务发明创造申请专利的权利和专利权可以采取包括股权、期权、分红等方式在内的产权激励。2019 年9 月，科技部印发了《关于促进新型研发机构发展的指导意见的通知》，强调了符合条件的新型研发机构可适用通过股权出售、股权奖励、股票期权、项目收益分红、岗位分红等方式，激励科技人员开展科技成果转化。根据上述文件，本文将从“股权”、“期权”、“分红”和“职务科技成果所有权或长期使用权”（以下简称“所有权共有”）[1]等4 个方面，梳理并分析我国产权激励的措施，以期对完善我国职务科技成果产权激励政策立法完善提供借鉴。

1 我国职务科技成果产权激励相关措施的统计及初步分析

截至2019 年9 月，借助北大法宝和其他网络资源，笔者共搜索到股权、期权、分红和所有权共有激励内容的政策法规215 份，以下将从政策法规的来源、内容、相关度以及主体几个方面进行简单的分析。

1.1 按照来源划分

这些文件按照类别划分为法律及中央文件、国务院规范性文件、国家部委机关文件、地方政府机关文件以及高校文件等5 部分，各部分的数量如表1 所示。以国务院和国家部委文件为主。

表1 文件数量按照效力类别分布情况

1.2 按照内容来划分

根据上述215 份文件按照股权、期权、分红和所有权分4 种措施，表2 展示了这4 类文件的数量和时间跨度①由于部分文件可能同时涉及股权、期权、分红激励，只要涉及一种类别就将其计入该类别文件中，因此图2 中文件的总数大于215 个。。从时间跨度来看，期权和股权激励政策法规出现较早，分别在2000 年和2001 年开始出现，而分红激励和所有权共有激励政策法规出现较晚，分别于2009年和2012 年才在相关文件中有所体现。从数量上看，股权部分的规定最多，通过对4 种措施的阶段特征进行详细介绍。

表2 4 类文件的数量和时间跨度情况

1.3 按照相关度划分

从相关性看，股权、期权和分红激励的相关度较高如图1，所有权共有激励相对独立。 在检索到的114 份股权激励政策中，有50 份涉及期权或分红激励政策，占股权激励政策文件数量的44%。 其中，有36 份涉及期权激励政策，占股权激励政策文件数量的31.58%；有29 份涉及分红激励政策，占股权激励政策文件数量的25.44%；有15 份既涉及期权激励又涉及分红激励内容，占股权激励政策文件数量的13.16%。

图1 股权、期权、分红激励存在交叉关系

1.4 按照主体划分

首先，股权激励文件的应用范围最广泛，不仅包括国有企业、非上市公司、院所转制企业等不同类型的企业，还有条件地推广到高等学校、科研院所。其次，或许与期权权利兑现日期不可知性的特点有关，期权激励相关政策法规主要面向企业，其中期权文件中明确提到对国有科技型企业、高校/科研院所转制型企业、高校/科研院所参股企业实施期权激励的文件约占20%，而提到对高校、科研院所实施期权激励的文件仅为4%。 再次，分红激励实际上是股权激励的一种，但前者是奖励创造价值的短期激励，后者是奖励未来股权增值的长期激励，与高校院所相比，企业短期内更容易创造科技成果价值，因此分红激励运用较多的也是各类企业。最后，对于所有权共有激励方式，其产生的初衷是要解决高校科研院所科技成果国有资产问题，对于非国有的企业而言，企业通过合同约定实现赋予职务发明人科技成果所有权和长期使用权并不存在制度障碍，因此所有权共有激励面向的主体主要是高校院所。

2 职务科技成果产权激励相关措施的阶段特征分析

为了进一步分析以职务科技成果产权激励措施的发布年度与经济发展的关系，图2 将4 种措施的发布年度进行了对比，比较直接地展现了4 种产权激励相关政策法规的发展过程。

图2 4 种产权激励相关政策法规发展趋势

2.1 股权期权激励相关措施的阶段性特征

基于股权和期权的发展阶段和文件的交叉关系，我们将股权政策文件和期权政策文件分为萌芽阶段、探索阶段和立法夯实阶段，下文将就每个阶段的特征予以分析。

2.1.1 萌芽阶段（2001—2008 年）

2002 年，国务院办公厅转发财政部、科技部《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作指导意见的通知》提出：“国有高新技术企业开展股权激励试点。”2003 年，科技部又对高校、科研院所转制机构提出实行股权激励。自此，股权激励政策不仅针对国有企业，也开始涵盖科研机构和高校。2008 年，《国家知识产权战略纲要》发布后，进一步推动了股权激励政策的催生和发展。

2.1.2 试点探索阶段（2009—2013 年）

2009 年，国务院发布了《关于同意支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区的批复》规定，“在中关村科技园区范围内的高等院校、科研院所中，开展职务科技成果股权和分红权激励的试点。”2013 年，国务院办公厅发布了《关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》，提出加快完善知识产权入股、股权和分红权等形式的激励机制和资产管理制度。

2.1.3 立法夯实阶段（2014—2018 年）

2014 年，国务院在关于落实《〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见（2014）》指出：“把国家自主创新示范区股权激励、科技成果处置权收益权改革等试点政策，扩大到更多科技园区和科教单位。”同年9月，财政部、科学技术部、国家知识产权局发布《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》。2015 年修订的《促进科技成果转化法》明确将股权激励作为促进科技成果转化的重要激励手段之一。2016 年11 月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，专门针对我国科研人员实际贡献与收入分配不完全匹配、股权激励等对创新具有长期激励作用的政策缺位、内部分配激励机制不健全等问题。2016 年财政部、科技部、国资委发布的《关于印发〈国有科技型企业股权和分红激励暂行办法〉的通知》（财资[2016]4号）中，首次对期权激励的企业类型、期权行权价格及其确定依据、行权条件、行权有效期等环节做出了具体规定。相关部委在2018 年相继出台7 项政策①其中发改委有3 项，科技部2 项，教育部和国资委各1 项。。与此同时，很多地方也制定了落实股权期权激励的措施。

2.2 分红激励措施的阶段性特征

分红激励政策规定始于2009 年国务院发布的文件，至2015 年发展均较为平缓，2016 年发布的政策法规文件达到高峰，2017—2019 年政策法规数量有所回落。

2.2.1 首创阶段

2009 年《国务院关于同意支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区的批复》同意“对做出突出贡献的科技人员和经营管理人员实施期权、技术入股、股权奖励、分红权等多种形式的激励。”政策措施支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区，首次将分红作为激励手段与股权等方式并列。

2.2.2 辐射扩展阶段

2011 年起，分红激励的手段同时辐射至各类企业，国务院及发改委、科技部、工业和信息化部、国资委、农业部、粮食局等发布的文件，其中针对中央企业、老工业基地、中小型企业、农村企业吸引人才、鼓励创新手段的文件中均提及分红激励措施。2012 年，中国证监会、科技部关于印发《关于支持科技成果出资入股确认股权的指导意见》的通知在北京中关村、上海张江、武汉东湖国家自主创新示范区和安徽合芜蚌自主创新综合试验区内的企业、高等院校及科研院所按照依据国家法律法规制定先行先试政策，进行股权和分红权激励。

2.2.3 分红内容完备阶段

2016 年在上海、北京等地开展科技创新中心建设的试点，鼓励以多种方式开展激励，其中便包括项目收益分红和岗位分红等分红激励手段。

2.3 所有权共有激励措施的阶段性特征

根据政策规定的发展趋势，职务科技成果共有的发展过程分为如下3 个阶段。所有权共有激励大致可以分为萌芽探索、试点建设、中央推广3 个阶段。

2.3.1 萌芽探索阶段（2012—2016 年）

2012 年11 月26 日，国家知识产权局、科技部等13 个部门联合发布的《关于进一步加强职务发明人合法权益保护，促进知识产权运用实施的若干意见》规定，“单位可以与发明人约定由双方共同申请和享有专利权或者相关知识产权，或者由发明人申请并享有专利权或者相关知识产权、单位享有免费实施权”。这是我国首次提出单位和发明人可以约定知识产权归属的部门规范性文件。2015 年，四川省率先掀起了职务科技成果权属改革的浪潮，在《中共四川省委关于全面创新改革驱动转型发展的决定》中首次确立了职务科技成果混合所有的制度。四川省科学技术厅、省知识产权局2016 年发布的《四川省职务科技成果权属混合所有制改革试点实施方案》，将所有权共有改革推向高潮。

2.3.2 国务院推动改革试点阶段（2017—2018 年）

2017 年9 月15 日，国务院下发了《国务院关于印发国家技术转移体系建设方案的通知》国发[2017]44号，首先提出了“探索赋予科研人员横向委托项目科技成果、职务科技成果共有或长期使用权”。尽管该规定对科研项目科技成果所有权或长期使用权仅仅限定在横向研究项目，但已属一种突破性规定。随后，国务院在2018 年先后发布了4 份关于科技成果权属的文件，四份文件都没有对科研项目做出限定，推进职务科技成果所有权或长期使用权的力度进一步加大①这四份文件分别是：1. 2018 年3 月5 日，李克强总理在十三届全国人民代表大会一次会议中的《政府工作报告》；2. 2018 年4 月1 日，国务院发布了《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见(2018)》国发[2018]9 号；3. 2018 年7 月18 日，国务院发布的《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》国发[2018]25 号；4. 2018 年9 月18 日，国务院发布了《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》国发[2018]32 号。。

2.3.3 中央与地方扩大试点阶段（2019 年至今）

2019 年，国务院又发布了两份重要文件，分别就科技领域中央与地方的财政关系以及推广四川试点高校经验做出重要指示②这两份文件分别是：国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于印发科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》国办发[2019]26 号；国家知识产权局发布的《国家知识产权局办公室关于做好第一批知识产权强省建设试点经验与典型案例复制推广工作的通知》。。肯定了四川提供的“先确权，后转化”的产权激励形式，并拟在更大范围推广。与此同时，海南、青海、陕西也相继出台了地方规范性文件，强调探索“先确权，后转化”的事前产权激励模式③比如，2019 年4 月28 日，西安市人民政府办公厅印发了《关于落实陕西省支持创新相关改革举措推广方案实施意见的通知》和《西安市落实“以事前产权激励为核心的职务科技成果权属改革”工作方案》，强调探索以事前产权激励为核心的职务科技成果权属改革，探索深化“先确权、后转化”的有效模式。。

3 我国职务科技成果产权激励措施存在的主要问题

3.1 相关措施发布主体过多，缺乏系统性和权威性

如上面分析所见，职务科技成果产权激励措施数量多，制定发布主体复杂，调整范围不一。因缺乏系统性，不同类别的措施混杂，显得凌乱繁杂。实践中因企业性质的不同，对产权激励制度设计的动机也有影响。比如，国有企业由于激励比例及激励收益受到过多的政策限制，导致激励不足，并且由于内部人控制等问题，股权激励设计倾向于福利型，相反，民营控股公司股权激励方案设计更加合理，倾向激励型[2]。尽管激励是与市场密切联系，但激励措施的概念和调整范围统一，不但有助于认识一致，也有助于制度的落实以及未来执法和司法的统一。

3.2 相关措施偏重宏观政策，配套制度不完善

股权、期权、分红权激励措施与相关律制度衔接与配套明显不足④2011 年，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于立法后评估试点工作情况的报告》指出“高等院校和科研机构在知识产权转让中普遍遇到国有资产管理等政策措施与鼓励科技成果转化制度衔接与配套不够、审批程序复杂，以及科研人员以知识产权出资入股或者企业职工以股权形式获得个人奖励时需要在获得实际收益之前缴税等问题，影响了科技成果的转化与应用”。，2008 年以前更为明显。虽然2011年以后科技部等部委出台了一些文件，逐渐提出完善股权、期权激励建立配套政策的条款，包括税收政策、奖酬分配等，但仍然存在股权、期权激励政策适用范围存在局限，财务制度、国资监管制度、奖酬分配制度的不配套。 股权、期权激励政策的落地较为复杂，涉及的配套政策制定（或修订）及操作细则的推行需要周期较长等问题。目前在比较成熟的科技成果入股中，所涉及的股权收益的国有资产管理、税收、工资总额限制等问题尚待进一步明确。

3.3 股权、期权和分红措施交叉重叠性强，特色不明显

股权、期权和分红三种激励措施本身的概念不清晰，三者相互交叉，但又不完全重叠，造成了制度落实中的混乱。2015 年修订后的《促进科技成果转化法》对股权激励的细化强调了股权激励，这是一个进步。但是成果转化中是否涉及期权和分红激励措施，实践中认识不一。如果不能明确界定不同的激励措施的特点，在实际运用中难以有效避免冲突。

3.4 所有权共有推行步伐过快，实施效果缺乏有效论证

所有权共有从地方试点到中央扩大试点再到加快推进，速度过快，对很多问题缺乏较充分的论证。推行职务科技成果共有制，需要进一步认清其利弊关系，将推行职务科技成果所有权作为提升科技成果转化率的特别措施的结论尚待论证。尽管有学者认为职务科技成果共有制是推动科技成果转化的有效手段[3]，但研究表明，职务科技成果共有制与科技成果转化之间并不存在必然的因果关系①数据来自笔者承担的国际知识产权局以及中科院STS 项目调研结果。。当前影响科技成果转化最主要的两个因素是“缺乏转化专业人才，研发机构与企业对接能力弱”以及“技术成果不成熟，没有达到转化的条件”。科技成果转化与科技成果共有与否并无直接的因果关系，即职务科技成果共有制并不能从根本上解决成果转化率低的问题。

4 结语

综上，通过梳理分析股权、期权、分红和所有权共有激励相关的政策法规，可以发现，为了推动职务科技成果的转移转化，国家和地方都在积极推动，文件出台的密度比较大，特别是所有权共有激励措施呈现快速增长的趋势。 尽管目前相关措施存在宏观性强，各种措施的特色不突出，配套措施和制度尚待完善，顶层设计尚待加强的问题，但我们相信，随着国家宏观政策法规的进一步明确，地方性政策措施的跟进，我国必将迎来职务科技成果转移转化的新阶段。