甘 伟 巫溢涵 周 钰

1 美国城市更新的背景

美国城市更新运动最早由1949年国会授权的《联邦住宅法案》(Federal Housing Act)推动[1]，该法案核心在于贫民窟的清除与低成本住宅的推广。虽然住房法案有改善居民生活条件的良好初衷，但其大规模推倒重建的模式仍造成了社会秩序不可逆的破坏，由此引发大量的社会公平性问题，主要体现为2点。

1.1 社会资源的不公平分配

由于对公共利益的界定模糊，造成美国宪法第五修正案赋予政府的治安权利(police power)被滥用，很多城市更新项目在未经仔细评估的情况下就被赋予了法理正当性。同时，城市更新的大部分资金用于贫民窟的清除而非安置搬迁居民。在居民流离失所的背后，开发商却可轻易地以低价获得清除贫民窟后的土地从而进行开发，反映出美国城市更新过程中的规划收益失衡。

1.2 社会弱势群体的失声

美国城市的贫民窟内聚居着大量的社会弱势群体，如少数族裔和非法移民。这类族群在美国社会长期被边缘化，缺乏政治上的发声渠道。20世纪50—70年代，美国城市规划学界的主流理论为迎合城市的增长需求，主要关注规划效率，而这种以结果为导向的思考模式和对社会整体经济利益的过度强调，造成弱势群体的主体意愿和利益诉求总是被忽视[2]。

2 罗尔斯公平理论

在社会矛盾日益尖锐的背景下，美国哲学界开始关注并反思社会公平性问题，这其中的领军人物便是约翰·罗尔斯(John Rawls)。他发表的《正义论》(A Theory of Justice)不仅系统演绎和推导了社会公平的产生以及公平规则的制定，还为规划理论提供了客观的道德基础和规范，为公共规划如何更好实现公共利益提供了佐证、支持与希望[3]。

罗尔斯的学说把公平的正义观念作为核心和焦点，以此指导社会基本结构和相关原则的设计和完善。他将社会构想为一个公平协作体系，并假设社会中的每个人都有自觉的道德约束。这样的道德约束包括追求正义感的能力以及追求修正人生计划的能力[4]。同时，社会里的人也被赋予了社会基本价值，它们包括社会中常见的权利与义务，这些价值构成了罗尔斯所构想的“良序社会”(well-ordered society)的要素。在秩序良好的社会中，每个理性公民都希望自身的权益得到合理的保障以及由合作所产生的价值得到公平的分配。然而由于每个人对于公平都有不同见解，罗尔斯认为需要一个社会契约来规定一个被所有人认同的公平观念。罗尔斯因此拟定了如下2条正义原则[4]。

第一条原则称为自由原则，即每个人都应被赋予平等的权利，去享有最广泛的基本自由权。而其所享有的基本自由权应与其他人所享有的同类自由权相容，因此第一条原则要求公平地分配基本的政治权利和义务。

第二条原则被定义为平等原则，主要包含差别原则与机会均等原则2个子原则：1)只能允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配(差别原则)；2)各项职位及地位必须在机会平等下，对所有人开放(机会平等原则)。第二条原则主要涉及社会和经济利益的分配。

罗尔斯的公平伦理学与社会公平中核心的利益分配问题联系尤为紧密[5]。这种联系主要可被概括为3点[6](图1)。1)分配的程序正义，即如何进行公平分配。这主要涉及规划相关的公众参与制度的建设，即如何运用公平原则构建公平规划的规范性框架，并以此指导规划实践。2)分配的公众认同，即分配目标是否达成集体认同。罗尔斯的理论在肯定私人追求幸福的正当性的同时，也被证明可用于合理引导追求集体普遍认同的社会公共福利。3)分配结果的正义，即分配结果是否实现社会公平。罗尔斯的理论体系提出了衡量分配结果的价值判断，以此评价规划是否实现客观社会关系下的相对公平。

2.1 规划需要满足程序正义

罗尔斯在《正义论》一书中强调“作为公平的正义”是一种程序正义[4]，它使得社会成员透过公共规范形成公平协作的关系。但什么是合乎程序正义的公共规范呢？在规划实践中，基于罗尔斯的理论，秦红岭等学者认为程序正义的核心在于公众参与机制的完善[7-8]。近年来，公众参与机制在国内有愈来愈多的讨论，但大部分理论对什么是完善的规划程序正义定义比较模糊、片面，少见系统性论述。本文因此借鉴阿格尔(Annika Agger)和洛夫格伦(Karl Löfgren)的理论对环线的公众参与机制进行评析。基于英国民主听政传统，在希利(Healey)、英尼斯(Innes)、达尔(Dahl)等人的理论基础上，他们提出了5项衡量参与机制完善与否的准则，分别是：1)渠道(参与过程是否开放、规划产出是否透明、相关利益方诉求是否得到表达、参与方法的选择是否实现决策公平)；2)公众辩论(公众辩论是否实现互惠与容忍、辩论对决策是否有实质影响)；3)参与的调适性(相关利益方的经验和背景是否造成规划结果的偏差、公众参与是否真正解决不同类型的争端)；4)公信力(现行制度是否能保证规划的公信力)；5)政治认同(公众参与是否有助于公民增权和改善制度资本)[9]。

图1 罗尔斯公平理论与规划理论的逻辑联系(作者绘)

2.2 规划需要寻求重叠共识

现代西方哲学思想承认社会价值的多元化，尽管公正的规划形式总是试图增加各方对话来达成共识，但是客观的价值冲突仍不可避免。因此规划需要寻求最低限度的社会整合，即在保留人们对于政治制度、宪法原则的基本理性共识同时，摒弃私人诉求的分歧。这类基本共识被罗尔斯称为“重叠共识”(overlapping consensus)[10]。具体而言，罗尔斯认为首先应当将公共利益与私人领域的利益诉求加以区分，其次应将公共的正当性置于个人的“善”之上。其中，个人的“善”是指赋予个体生命意义或亚文化构建过程中所形成的各类宗教、道德、哲学的价值观(如霍布斯的自由主义、密尔的功利主义、康德的道德形而上学)[11]，而公共领域的正当性则被理解为社会一致认可的公平规范或人们对未来目标的共识[12]。根据罗尔斯的观点，提炼“重叠共识”的过程是一个将多元利益和价值主张以及理论和实践结果反复比较、互相修正、充分讨论的“反思均衡”①过程[10]。“重叠共识”在规划中主要有2层重要意义：一是程序正义虽然订立了规划的秩序，但其稳定性、合法性由“重叠共识”支撑，二者起相辅相成的作用；二是“重叠共识”构建了规划的公共价值观，将不同规划决策方引向中立、趋同的价值判断[13]。

2.3 规划需要实现结果正义

罗尔斯提出的平等原则实质上关乎如何实现社会和经济利益分配的结果正义，又被解读为公共利益的分配应如何“合乎最少受惠者的最大利益”。要达成这一目标，首先需要定义的是“最少受惠者”的标准，其次需明确最少受益者的合法期望(最大利益)[14]。罗尔斯认为可通过选择个体在社会中的特定地位，或根据个体的教育、技能和知识水平来判断“最少受惠者”，例如不熟练的工人，或没有达到中位收入水平的家庭[4]。而对于不利者的合法期望，罗尔斯认为合法期望等于“基本善”(primacy of good), 它们包含权利和自由、机会、收入和财富以及自尊的社会基础[3]。规划(尤其是交通、环境规划)会极大影响社会保障性资源在分配上的结果正义。而在实际规划过程中，利益分配不可能做到完全平等。因此根据罗尔斯的差别原则，规划的政策与制度设计需要适当引导公共福利向弱势群体倾斜，以期在尊重个人自由与自尊以及不影响其他更有利者的合法期望前提下，尽量缩小由自然差异而产生的人与人、阶层与阶层之间的社会差距。

3 亚特兰大环线项目介绍

图2 亚特兰大环线总平面图(作者改绘自参考文献[15])

图3 亚特兰大环线(3-1 亚特兰大环线步道；3-2 环线上的公共艺术作品；3-3 历史第四区公园；3-4 环线规划的保障性住房)(作者摄)

亚特兰大环线(Atlanta BeltLine)是一个总长35km、历时25年的城市廊道改造项目。项目最初构想来源于佐治亚理工学院研究生瑞安·格拉维尔(Ryan Gravel)于1999年完成的毕业设计。为增加城市开放空间、改变居民以汽车代步的生活方式，瑞安提出将废旧铁路改造成串联多个社区的步行绿廊，并以此打造一个集公共交通、休闲步道和公园于一体的大型公共项目。该倡议最终在2004年得到亚特兰大市政府的官方支持。随后亚特兰大政府设立多个小组研究项目在财政、交通、公共绿地等方面的可行性，并于2005年11月正式公布了环线重建计划的初步草案(图2)。环线被细分为10个子规划区，分4个阶段进行施工[15]。竣工后的环线将跨越45个社区，并为亚特兰大带来5 600套经济适用房、1 300hm2公园和30 000个工作机会，并拉动100亿～200亿美元的经济投资。

在10多年的发展历程中，亚特兰大环线已逐渐从一个将景观基础设施作为核心的城市中心区再开发项目成功蜕变为集公共艺术、本地经济振兴、保障性住房建设、历史遗产保护等领域为一体的宏伟计划(图3)。由于项目具有建设周期长、投资巨大、影响范围广等特点，因此无论是政府还是参与规划的职业团队，都力求在环线更新的设计、决策、实施过程中保证规划的公平性。

4 基于罗尔斯公平理论的规划方法评析

4.1 环线规划的程序正义与公众监督

亚特兰大环线的规划编制工作以信息公开为基础，听证活动作为重要公众参与渠道，政府监督作为输出结果的主要保障。以环线开发项目甄选为例，环线的主要建设项目按大类分为轨道交通、城市公园和绿道。在公众讨论过程中，环线子项目开发的优先次序和时间轴主要由2轮讨论决定[16]。在第一轮讨论中通过全市对话、8个研究小组会议和1项在线调查，由专家总结并筛选出决定项目优先次序的评价标准，然后再由参与公众就各标准的重要性进行排序(表1)；第二轮讨论主要以研究小组会议形式展开，在多轮会议中与会成员对各个子项目是否符合由第一轮讨论产生的各项标准进行评价，符合越多标准的项目将被优先执行(表2)。

环线的公众参与机制基本符合安格尔和洛夫格伦理论中关于参与渠道、公众辩论、制度公信力的标准，但在提升底层阶级对权力议题的意识和增加对话机制的深度等方面仍需作进一步改善，以激励公民增权，达成实质的程序正义②。

4.2 环线规划的价值中立与重叠共识

“重叠共识”来源于多元化事实，相较于精英式的一元价值观(如福柯的权力关系理论)，罗尔斯更赞同理性公民在公共辩论中有达成共识的可能，而这解决了规划中公共价值判断的“黑箱”问题[17]。

2010年9月，由亚特兰大环线公司倡导并经过多轮社会讨论，最后由市议会批准颁布了具有法律效应的《社区福利导则》(Community Benefit Guiding Principles)[18]，该导则意在确立统一且具体的公共福利协议，从而保障参与环线开发的社区和私有公司的合法权益。导则始于2009年的全城对话，对话成果经过整理后递交至公众组成的研究小组进行多轮讨论，最后由金融、法律、房地产相关人士经过专业研判初步确立了社区福利协议框架。环线社区福利导则共包含12项条文，内容涵盖混合收入住房、混合土地开发利用、公共安全、智慧城市应用、无障碍设施等核心公共利益。导则被亚特兰大环线公司确定为其主要的行动纲领，环线所有项目的设计、实施、运行和管理都必须按照导则规定予以执行。

环线更新中达成“重叠共识”的过程与沟通型规划的辩论过程非常相似，政府、规划师和专家以中立的态度，并分别以监督者、协调人和建议人的身份介入共识的讨论，而各利益方在专家的建议基础上，以对话、合作的方式达成对未来目标的一致决定。亚特兰大环线体现出美国城市更新由“自上而下”统筹管理向“自下而上”执行反馈模式的转型，在这一过程中，一方面传统规划权力受到一定限制，从而避免不符合当地实情、未经过公众慎议(public deliberation)的方案主导城市更新的开发；另一方面，通过大量沟通、满足“重叠共识”的方案更易得到公众认可，从而维护和巩固了规划的合法性。

4.3 环线规划的弱势保护与结果正义

规划的结果正义主要指居民受宪法保护的“生存基本权”的公平分配，包括居民受教育、就业、住房和健康等基本权利[19]。亚特兰大环线对社会保障性资源的分配主要体现在提供保障性住房、维护环境正义2个维度上。

历史上，亚特兰大政府曾联合由白人商业精英成立的亚特兰大中心振兴组织(Central Atlanta Progress)，通过区划法和高速路建设，以“清除贫民窟”的名义强制将一部分非裔社区拆迁并重新安置于城市的南侧和西侧[20]。种族隔离的遗毒造成截至2016年底，居住在亚特兰大市西部地区的非裔比例仍接近9成，其中大部分地区家庭中位年收入不足40 000美金(图4)。为防止绅士化扩大，2016年亚特兰大政府通过的包容性区划规定开发商在环线内的新项目需要至少提供10%的经济适用房给低于地区中位收入60%的人群，或提供15%的福利住房给低于地区中位收入80%的人群[21]。另一方面，为维护居民享有的健康权利，在环线项目实施之前，相关专家、学者、政府及非政府组织针对环线的潜在影响进行了多轮环境影响评估和论证。例如《亚特兰大环线健康影响报告》围绕年长者、残疾人和低收入家庭等弱势群体探讨了食品荒漠、公共交通及公园可达性等问题。此外，报告还通过地理信息系统等数理分析手段评估了受到空气污染、噪声污染和工业棕地影响的人群数量，为实施具体更新项目前的污染治理提供了数据支持[22]。

表1 第一轮讨论得出的公园优先发展次序评价标准[16]

表2 第二轮讨论中对每个公园的评价(评价指标依重要性从左到右排列)[16]

自2017年10月起，环线公司向社会以网上调研、随机电话采访等方式发放问卷，调查市民对环线的满意度，最终收集了近6 000份有效问卷。从对环线的整体满意度看，居住在城市西部、东南部区域的民众对环线的满意度相较于80%的整体满意度略微偏低，其不满主要来源于环线可达性问题以及保障性住房、步道、公共交通的建设速度(图5)。但同时受访者普遍对环线步道和公园的质量以及环线对经济的推动持积极的看法[23]。而帕拉迪(Nathan Palardy)等人进行的社会调研表明，居民使用环线的频率、环线带来的经济发展和固定资产价格升值、居民自尊和自豪感的提升、环线促进的社区合作和融合这4个因子解释了居民对环线建设的正向反馈。但居民支持度与政治增权③呈负相关，且不显著[24]。

帕拉迪团队的研究结果与环线公司进行的社会调查结果基本保持一致，反映出环线周边居民对经济发展加速、社会融合加深、户外活动机会增加、环境质量提升等环线带来的积极影响的肯定。结合2项研究成果，笔者推论，环线更新基本实现了其结果正义的初衷，而民众对于环线的负面反馈主要来源于保障性住房的供需矛盾，以及公交、步道的建设进度。然而由于美国公共项目本身具有较长的建设周期，随着规划既定的基础设施逐步完善、住房供需矛盾逐渐缓解，居民对环线的满意度亦有大幅上升的可能。

5 对中国城市更新的启示

5.1 城市更新的制度创新

随着我国城市更新进入常态化，制度的精细化和地方化成为更新研究的重要课题，公平问题亦引起关注[25-26]。亚特兰大环线作为美国罕见的大规模更新项目，其资金筹措、项目落地等问题一直备受各方关注。环线规划提出的税收分配区、城市发展公司等制度或可为我国的更新制度设计带来相应启示。环线设立的税收分配区制度(Tax Allocation District)是税收增量融资手段(tax increment financing)的一种，属于特殊的税收区划政策。税收分配区资金的主要运行模式是一种以“债券融资—支持先期开发建设—税收增量返还—再开发投入—再产生税收增量”为特征的循环投资模式。环线税收分配所获税金一般用于公共服务项目的再建设、偿还债券、修建保障住房以及维持机构运行。

近年来，美国许多城市常以成立城市发展公司的形式来确保规划的落实，如亚特兰大政府授权成立的环线公司。环线公司在组织结构、调度资源上具有灵活性，能够应对宣传推广、社区调研、场地规划、会议组织、活动策划和项目管理等更新实施阶段的多元任务，而公司同时在工作绩效、财政支出上受政府监督，保证了其行为既不偏离“公益性”，又兼具“市场性”。我国的城市更新与环线面临相似的问题，进行制度的适当创新或可带来新的契机和动力。例如把政府权力适当分散，将公共空间管理权投放到市场与民间，并将民间资本的准入标准公开公平化。

5.2 公众参与的机制完善

我国学界已在公众参与环节做了众多探索工作[27]，但大多数规划编制的公众参与仍停留于“告知”或“咨询”④程度[28]。而环线项目通过10多年实践，无论是信息公示、公众监督权的保障，还是其他公众参与机制都日趋成熟。迄今，亚特兰大环线的信息发布渠道已包含官方网站、海报、宣传手册、社交媒体、电子邮件、电话访问等。而公众参与渠道则包含上门走访、公共会议、问卷调查、会议回访、研究小组讨论。此外，一些专业人士还可通过邀请或志愿的形式参加中立的咨询委员会，为环线更新的资金筹措、保障性住房建设提供技术和行动建议。另一方面，环线的规划成果公开过程也多元而透明，形式涵盖季度简报、年度报告、行动计划、专项规划以及总体规划。在公众监督层面，环线规划所采取的听证制度包括听取一般公众意见的咨询型听证以及需要对具体的、有针对性的规划异议进行调解、审查和裁决的准司法行为和行政行为的听证。由此可见，要真正产生重叠共识、实现社会资源分配的公平，规划项目公示什么、如何公示、公众反馈如何采纳以及公众的监督权如何执行，都是我国在实现城市更新的程序正义道路上必须细化的重要方向。

图4 2016年环线周围区域的家庭中位收入情况(作者绘)

图5 居民对环线满意度调查结果[23](5-1 居民对环线的总体满意度；5-2 居民对环线是否带来经济增长的评价；5-3 居民对环线质量的满意度；5-4 居民对保障性住房实施情况的满意度；5-5 居民对绿道建设速度的满意度；5-6 居民对环线可达性的满意度)

5.3 保障住房的供给改革

由于亚特兰大过往的更新活动被认为分化了城市，因此整个社会对环线住房问题的处理格外审慎。具体措施体现在：首先，在公园和绿道的选址上，环线项目尽量避免动用治安权利收购建设土地，而多利用铁路公司土地、工业棕地和荒地；其次，根据地区家庭收入情况制定租住或购买保障性住房的标准，该标准随每年中位收入的变动而作相应调整；针对符合要求的居民，为其提供首付贷款补贴、房产税减免、房屋翻新补贴等多种优惠。

环线公司在进行保障房实施战略检讨时还指出，环线项目带动的土地溢价使得保障性住房的建设成本在短时间内成倍增长，因此应在开发前建立土地储备机制来保证住房的持续供应。面对严峻的供需矛盾，我国的保障性住房建设应加强对居民收入的普查、房产价格的预测和评估以及严格的法规管制，并充分认识到城市更新项目的周期性特点，以此建立长效机制来保障弱势群体的合法权益。

罗尔斯公平理论本身起源于政治制度设计，本文对其观点在城市规划中的延伸应用进行了深度探讨。近年来，以亚特兰大环线、纽约高线为代表的大型景观设计项目在美国不断涌现并引起瞩目。环线的实践表明，大型景观项目需首先在规划上形成一套严密的公平体系，在尊重公平分配、环境正义等基本公共权利的前提下，再实行个性化、差异化的改造设计策略。在当前我国城市更新导致社会矛盾激化的背景下，期望“他山之石”可为此带来借鉴与启示。

注释：

① 罗尔斯认为反思平衡是一系列信念之间的平衡或一致性状态，这种信念是通过一般原则和特定判断之间的不断协商、相互调整而得出的，即通过对一种正义观的反复比较、修正达到与社会流行的、人们所考虑的判断相接近的状态。

② 根据阿格尔和洛夫格伦的理论，应基于5个标准在规划的前、中、后期对规划的程序正义进行逐条检视。

③ 增权一词来源于英文empowerment，意思是增加权力。在帕拉迪的研究中，政治增权指给予公民和社区更多能动性和自主性，让他们能尽可能自己决定未来社区将如何发展。

④ “告知”式参与指向公众提供客观的信息以帮助他们对存在的问题、机遇和解决办法有所了解。“咨询”式参与则指获得公众关于分析、解决办法和决策的反馈意见。这2项参与方式主要保障公众的知情权。