罗利

摘 要 城镇化建设过程中，对耕地资源的侵占不可避免，在加上粗放的土地管理模式、“摊大饼”式发展、追求工业经济忽视农业发展等因素，造成基本农田遭受破坏，面临面积、质量占补不平衡等问题，基本农田保护工作开展困难。基于此，以怀化市鹤城区为例，对鹤城区2009—2019年城市建设、耕地面积、基本农田保护、农村留守人口等情况进行调查，探讨中小城市城镇化建设过程中对基本农田的破坏及保护的影响，提出有效的农田保护建议，为城市建设与基本农田保护提供参考。

关键词 城镇化建设;基本农田保护;湖南省怀化市

中图分类号：F323.21 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.20.086

国务院颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》指出，要把中小城市发展作为优化城镇规模的主要方向。伴随城镇化建设推进，建设用地与耕地之间势必会产生空间争夺，造成耕地面积减少，耕地质量下降，影响粮食生产。因此，坚守耕地红线，保护粮食安全是国家的首要任务。

湖南省怀化市鹤城区历年的统计公报数据显示，2009年鹤城区城区人口35.67万人，城镇化率为36.2%，2018年急剧上升到62.18万人，城镇化率为42.41%，低于全国平均水平17.17个百分点[1];2009年鹤城区农作物播种面积为2.46万公顷，2018年农作物播种面积下降到1.78万公顷。2009—2018年，怀化市鹤城区房地产新开工房屋施工面积总计2 169.48万平方米。由此可见，城市扩张时道路、居住等建设用地需要会对耕地造成很大程度的破坏，其中基本农田受到的侵占首当其冲。

耕地是人类赖以生存和发展的物质基础，而基本农田保护是保障耕地面积的重中之重，中华人民共和国自然资源部《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出，2020年全国耕地保有量不低于1.2亿公顷，永久基本农田保护面积不低于1亿公顷。

1 城镇化建设对基本农田的影响

1.1 建设用地需求导致基本农田总面积减少

城镇化建设与基本农田存在用地空间上的冲突，进入21世纪以来，我国城市化进入快速发展新阶段。据《中国城市發展报告》预测，到2050年，中国城市化率将达到77%以上。目前，湖南省城镇化率为56.02%，在14个地州市中，城镇化率低于50%的有7个，主要分布在湘北和湘西[2]。湖南省在城镇化推进工作上还有很大的发展空间，随着城镇化建设的不断推进，为保持总耕地面积的稳定，国土部门及农业部门大多采取异地划补的方式在偏远地区开垦耕地以保持平衡。然而，在实际的建设用地审批时，由于对基本农田保护工作的不重视，往往通过各种规避渠道非法侵占基本农田，即使有异地划补，对于后备耕地资源不足的地区，划补的农田面积也达不到侵占面积，使得基本农田总面积逐年减少。

1.2 优质资源被占用导致基本农田总质量下降

城市扩张时占用的大多是城市周边的耕地，而这些耕地经过长年累月的耕作，土壤质量较好，被占用后划补的田地质量改造需要耗费大量人力、财力、时间，若投入不足，短期内难以恢复相应质量的优质基本农田。特别是湘西、湘北地区，开垦补充的耕地多数在丘陵地带，有些新开垦区集中在海拔800 m以上，耕作层薄，土壤肥力低，部分耕地无法保障灌溉，长此以往，基本农田整体质量明显下降，影响粮食安全生产。

1.3 人口城镇化加快导致基本农田出现抛荒撂荒现象

城镇化为农民择业提供了多元化的选择，吸引了大量劳动力离开农村进城务工，导致农村基本农田出现抛荒撂荒现象。尤其是在城市周边地区，受农业增收困难、就业机会增多等多因素影响，年轻农民更愿意选择到城市工作，不利于基本农田保护工作的开展。

1.4 工业“三废”导致基本农田污染加剧

中小城市开发过程中，为促进经济发展引进的部分大型工业园区、工厂排放的工业“三废”未经处理，直接排放于农田，造成了大量农田被污染。就怀化市鹤城区调查来看，该区约有27.5%的农田灌溉水、31.5%的耕地以及14.7%的农田均受到不同程度的污染[3]。

2 城镇化建设过程中基本农田保护的对策

在城镇化建设进程中，如何加强基本农田的保护，寻求经济、粮产平衡发展意义重大。

2.1 有序规划城镇建设，保持基本农田数量稳定

城镇化包括土地城镇化与人口城镇化，随着我国城镇化发展，土地城镇化与人口城镇化相比发展较快，有数据显示，2001—2002年全国城镇化用地面积扩大83.4%，但城镇化人口仅增长45.12%[4]，因此，城镇化建设要有合理的规划，避免“摊大饼”式的发展趋势。在有限的用地指标内，应加强土地供应计划管理，加强用地报批控制，把好用地申报关，优化用地结构，努力盘活存量土地，加大对闲置土地的处置力度，控制房地产开发用地。对于多丘陵地带，要加快耕地后备资源的开垦速度，适当放宽耕地后备资源限制条件，以便开垦出更多的后备耕地。

2.2 保护优质资源，提高基本农田整体质量

1）将城市周边易被占用的优质耕地及已建成的高标准农田划为永久基本农田。2）加强高标准农田建设，加强中低产田土的改良，提高耕地资源利用率，推广耕地保养及培肥技术，引导农民改变焚烧秸秆的不良习惯，推广秸秆还田技术。3）重视对补充耕地的评定、验收，严把划补补耕地质量审查关，对于基本农田划补平衡后的质量建设，国家有明确规定，应从土地出让金中安排一定比例的资金用于耕地质量的建设与管理。

2.3 扶持农业生产项目，遏制农村抛荒弃耕现象

1）鼓励和支持农民专业技术合作社发展，安排专项资金扶持农业生产项目，推广新技术、新品种，将基本农田保护工作与农民收入增长挂钩，吸引外出务工人员回乡创业。2）加快土地流转，鼓励大户种植，实现规模化经营。3）以市场为导向，提高农产品商品率，满足市场对农产品多样化的需求，重视产品质量，搞活流通，提高农产品生产效益，遏制抛荒现象。

2.4 控制污染物流入，保护基本农田生态环境

1）控制化肥、农药、薄膜等农业投入污染，推广有机肥料、生物制剂的使用，在源头上净化基本农田生态环境。2）防止工业“三废”污染，污染严重的工业区在立项时要远离农田。3）防止居民生活废物的污染，妥善处理居民生活废物，防止生活废物直接进入耕地耕作层，减少农田污染。

参考文献：

[1] 中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报[R].国家统计局，2019.

[2] 吕灵华.关于加快推进湖南新型城镇化进程的思考[J].全国商情，2015（15）：55-57.

[3] 刘江峰，彭慧燕，陈忠.怀化市鹤城区耕地质量管理现状与建议[J].湖南农业科学，2011（12）：34-37.

[4] 刘一铭.划定永久基本农田城镇化告别“摊大饼”[J].协商论坛，2014（11）：46-48.

（责任编辑：赵中正）