曾珠

9月26日，《酉阳土家族苗族自治县农村公路条例》提请重庆市五届人大常委会第十二次会议审查通过。这标志着该县农村公路建管将有法可依。酉阳也是重庆市首个出台农村公路条例的自治县。

农村公路问题突出

截至2017年底，酉阳自治县农村公路总里程达6751.861公里，乡镇、行政村通畅率和小组通达率达100%，初步形成了以干线公路为骨架，县乡公路为依托，村组公路为脉络的公路网。

然而，庞大数据背后，却隐藏着诸多问题。

房屋修在公路边，出行运输更方便，这是农民普遍认定的道理。

记者在酉阳自治县泔溪镇泉孔村看到，村组公路两边一栋栋小楼紧挨着路沿依次排开。村民在公路上晾晒粮食，妇女们站在路中间拉家常。房屋与公路“融为一体”，存在极大安全隐患。

泔溪村通往太平村6.6公里的公路上有一块长约10米、宽约2米的路面未硬化，黑色碎石裸露在外，格外显眼。

泔溪镇人大主席黎景华告诉记者，这种情况在农村非常普遍。“村组公路大多是村民自发修建的，村民愿意拿出土地还好办，要是不愿意，只有绕道，实在绕不开，就只能像这样留下一块‘伤疤。”

通过走访，记者发现，酉阳的乡村公路虽然四通八达，但路面破损较多，通行条件差，配套设施也不完善。

从预备项目到正式项目

“我县农村公路里程长、问题多，农村公路到底该谁来管？我建议应为农村公路立法。”……近年来，酉阳自治县很多人大代表都提出了类似建议。

在2017年召开的县十七届人大常委会第一次会议上，该县的“五年立法计划”提请审议，《酉阳土家族苗族自治县农村公路条例》（以下简称《条例》）被列为预备项目。

“我县农村公路问题太多，特别到了夏天，公路上到处都是摊晒的玉米和谷子，严重影响车辆通行。立法，非常必要！”

“我回老家时，途中有一段烂路，好几年了，一直没有硬化，老百姓呼声强烈。农村公路谁来管护？我觉得必須赶快立法。”

审议中，县人大常委会委员们讨论非常激烈，绝大多数委员认为立法迫在眉睫，建议将其纳入“五年立法计划”正式项目。在会中主任会议上，与会人员全票通过将《条例》纳入“五年立法计划”正式项目。

2018年，县人大常委会成立了立法工作领导小组，并由县人大财经委、监察法制委和县交通局共同组成《条例》起草小组，启动立法工作。

深入调研起草条例

酉阳自治县农村公路建管实际情况如何？怎样立法才能更好保障农村公路发展？带着这些问题，2018年3月，县人大常委会组织县交通局等相关部门深入丁市镇、李溪镇等14个乡镇开展立法调研。

调研组发现，长期以来，该县村组公路没有纳入公路管理范畴，乡村两级未明确划分责任，导致路产路权维护有名无实，公路用地被违规占用现象十分突出。

此外，道路配套设施也很落后。调研组成员告诉记者，酉阳中小河流多，沟壑纵横，农村公路绕行其间，临水临崖路约有4015公里，占全县公路总里程的54%。道路险窄，安全护栏的设置却严重滞后，约3850公里未安装护栏。

在广泛调研并充分听取各方意见的基础上，《条例》起草小组坚持问题导向，于2018年8月初完成《条例（初稿）》。

随后，起草小组带着初稿广泛征求了乡镇（街道）、村（社区）、县属相关部门和县内市管领导意见，还前往贵州、湖北等地学习相关立法经验。在广泛吸纳建议，反复修改后，2019年8月底，形成了提请县人大常委会审议的《条例（草案）》。

明确农村公路管护主体

8月29日，《条例（草案）》提请县十七届人大五次会议审议。分组审议时，县人大代表围绕农村公路管护问题进行了激烈讨论。

“由于年久失修，2016年的那场大暴雨把我县大部分农村公路冲垮，损失5000余万元。必须进一步明确农村公路管护责任。我建议，由乡镇政府具体承担村组道路的养护职责。”一位来自基层代表的发言引起大家的共鸣。

“按照原来《条例（草案）》的规定，乡道养护主体会发生重叠，而组道却没有明确养护单位。我建议，县公路管护机构应负责县道、乡道的日常养护，乡镇政府应具体承担村道、组道的管护责任。”黎景华代表表示。

“我的看法不同。我县农村公路有6751公里，全部交由县政府部门和乡镇政府来管理难度较大。我认为，村组公路的日常养护工作应由村民委员会组织实施。”审议时，冉慧代表发出不同声音表示，只有鼓励当地村民从事日常养护，逐步建立起相对稳定的群众养护队伍，才能从根本上保障农村公路的长远发展。

……

“我们充分吸取了县人大代表审议时提出的意见，对《条例（草案）》进行了进一步修改。”县人大财经委负责人表示。

最终，《条例》在此次会议上获全票通过。

《条例》明确了农村公路的资金保障和管理，规定自治县人民政府应当把农村公路发展纳入国民经济和社会发展规划，加大对农村公路规划、建设、养护、管理和运营的投入，建立健全以财政投入为主、多渠道筹措为辅的资金筹措机制，政府财政预算资金随着农村公路里程的增加和地方财力的增长逐步增加。

“按照《条例》规定，农村公路，特别是村组公路的建设，除开通过村民‘一事一议的方式筹集资金外，还允许、鼓励多渠道筹集资金，以保障农村公路建设质量。”县交通局相关负责人解释说。

记者注意到，《条例》的最大亮点是将村道纳入了公路管理的范畴。结合国家、市级现行政策和县域实际，《条例》对农村公路的定义和范围作出明确界定。明确了县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、管理、养护和运输的责任主体，乡级政府具体负责区域内乡、村道路的建设、养护及管理工作，同时规定了村道的日常养护由村民委员会组织实施。

此外，《条例》还明确了村道公路建筑控制区划定标准为自公路用地外缘起，不少于3米。这意味着村民今后建房，必须给公路留出一定缓冲区。