邢鸿飞，朱 菲

(河海大学，南京211100)

为满足人们出行需求，自上世纪90年代起，国家大力发展交通运输体系，出租车行业因政府支持而萌芽、兴盛乃至井喷式发展，俨然成为城市交通运输体系必不可少的组成部分。与此同时，出租车行业问题不断，拒载、私自绕路涨价、驾驶员罢运等问题不断出现，在此背后隐藏的原因是驾驶员利益分配无法达到预期。政府对于出租车行业乱象有着义不容辞的监管义务，对出租车行业的政府监管理应得到持续关注。

一、问题的缘起

(一)我国出租车行业的发展背景

计划经济体制下，出租车运行模式以公有制为主要载体，用车手续繁杂，跟现代意义的出租车运行模式截然不同。改革开放后，城市物质生活质量明显提升，人们普遍追求出行便利、迅捷，生活方式的根本性变革催生了出租车行业的发展，逐渐形成出租车市场。特别是随着民间资本的介入，非公有制出租车开始成为行业主体并迅速发展。出租车市场的蓬勃发展，使得城市交通承载能力持续增强，但出租车公司之间恶性竞争，市场失灵问题也不断涌现。政府为维护公共利益，不得不在城市出租车行业实行特许经营制度，通过对城市出租车总体数量的宏观管控，保证该行业的稳定发展。

随着共享经济的出现，“网约车”这一新生事物应运而生并瞬间遍布中国大地。我国交通部突破性地将出租车划分为巡游出租车和预约出租车，其中，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第2条在服务提供平台依托以及接待客人的方式层面界定出网约车所属法律概念。由此，出租车行业被进一步细化为巡游出租车和网约车两大分支。①

我国出租车行业法律规范随着社会发展而动态调整和变迁，越来越贴合行业市场需求，顺应时代发展步伐。法律层面虽然未曾明确提及巡游出租车这一概念，现阶段巡游出租车的规范条款更多散见于行政规章、地方性法规以及地方政府规章。1998年，当时的建设部会同公安部联合颁发的《城市出租汽车管理办法》(已废止)，对出租车运营所应具备的企业承接资质、驾驶员所具备的必要条件、申请进入行业的程序做了相应的规定。该办法以部门规章形式为日后出租车行业制定统一的规范奠定了法律基础，租价管制时代由此诞生。为配合2008年政府机构改革，交通运输部以该规章为基础，于2014年颁布的《出租汽车经营服务管理规定》取代前项办法，“明确对出租车电召服务提出管理要求，并对其发展予以肯定和鼓励”，①《出租汽车经营服务管理规定》作为现行出租车行业的统领性规章，重要性不言而喻。2016年，交通部为顺应市场变化，分类规制巡游出租车和网约车，进一步修改了这一规章，并作为巡游出租车经营服务的总规定。

对于出租车的经营权，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定，出租车经营所需许可证明须由县级以上地方人民政府行政主管部门依法实施，最早在政策层面对出租车行业的准入门槛予以特许经营规制。同时,国务院在有关指导意见中进一步明确出租车行业的法律地位，即出租车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，出租车行业不再是城市公共交通的组成部分。在地方政府规章层面，各地结合自身区域发展特色亦出台诸多规定，例如《重庆市出租车客运管理办法》第3条规定：“出租车实行特许经营”，并在第二章详细列明了特许经营的实体性和程序性条件；《成都市客运出租车管理条例》专节规定了特许经营权的年限、审批原则与审批方式。综上，出租车行业实行的是以中央层级立法为指导，各个地方依据本行政区域的具体情况，以地方政府规章形式对出租车经营权获取的程序性和实体性条件予以具体化的授权方式。一言以蔽之，我国出租车行业实行特许经营制度，有关经营许可的规定围绕出租车车辆经营权的申请审批展开。

(二)我国巡游出租车行业之乱象

政府实行特许经营权的初衷是规范城市交通市场秩序，矫正因政府放任而导致的市场失灵问题，但随着出租车特许经营制度的不断发展和政府对出租车行业管制的不断深入，“政府失灵”诱发了新问题，出租车行业存在的诸如驾驶员“份子钱”过高而收益低下、消费者权益屡遭侵犯、主管部门监管手段僵化等问题愈发尖锐。

1.“份子钱”加重驾驶员负担。分析“份子钱”所引发的问题，首先需要明确“份子钱”的性质。由于这一特许经营权事项关乎公共利益，所要求的资质也较为苛刻，交通主管部门在确定具有特许经营资格的出租车运营者时，往往倾向于企业而非个人，“份子钱”成了驾驶员为获得经营资格而向拥有特许经营权的公司支付的代价，故而“出租车租赁承包费从本质上讲是对于经营权的定价行为”。[2]公司以营利为目的，“份子钱”的征收本身无可厚非，但实践效果并不理想。首先，“份子钱”的确定过程和依据不透明。基本上是单方定价，驾驶员只有被动接受，加之出租车特许经营资质的稀缺效应，“份子钱”过高早已成为驾驶员深恶痛绝的问题。其次，驾驶员和公司承受的风险不同步。公司收取“份子钱”后便无其他运营压力，可坐享盈利。与之形成鲜明对比的是，驾驶员必须在收回“份子钱”这一成本的基础上才能盈利，不得不满负荷甚至超负荷劳作，不但体力透支，承受着巨大的精神压力，而且疲劳驾驶，增加了安全隐患。再次，“份子钱”的用途信息不公开。政府将特许经营权赋予特定的经营主体，该经营主体在获取、维护及实施特许经营权时的确也有一定投入，他们向挂靠、租赁或承包经营的出租车司机个体适当收取费用是合情合理的。但是，他们与个体司机的权利义务应该对等、一致，与其签订挂靠、租赁或承包经营协议的个体司机对其缴纳的“份子钱”的用途应有知情权。但实际情况是，拥有特许经营权的经营主体不可能将“份子钱”的用途信息上报监管部门，更不可能让个体司机知晓，拥有特许经营权的经营主体与个体司机的权利义务对等根本无从谈起。

2.消费者权益得不到有效保护。消费者关心的巡游出租车问题主要集中在三点：消费者对出租车营运定价的影响力弱、打车难、服务质量不高。第一，巡游出租车的营运定价是由政府主导的，消费者虽然有代表参与定价环节的听证会，但他们在定价听证会上的发言权不充分，作为分散的群体，其定价主张无法引起足够重视，发声常被忽略，对出租车营运定价缺乏影响力。第二，用车高峰期，营运车辆不足成为常态，政府在对出租车数量把控无法达到精准状态的前提下仍不放松城市出租车的总量管制，打车难问题日益加剧，进而引发连锁反应，引发某些驾驶员在用车高峰期私自涨价宰客的乱象。第三，“份子钱”负担居高不下，其缴纳非但不能使驾驶员获得质量激励，反而容易使驾驶员将营运压力过大所产生的怨气发泄到乘客身上，给服务质量的提升造成负面影响。

3.主管部门监管手段僵化。当下，新兴事物发展势头迅猛，但出租车的监管体制又十分落后。[3]政府主管部门对巡游出租车行业的监管手段过于僵硬，缺乏灵活性，从而加剧了各类现实矛盾。在出租车总量控制方面，以牌照数量的控制为手段规制交通膨胀问题，却引发了打车难现象；在市场准入的核查及公司经营环节，监管部门侧重于对投标企业资金筹措能力的考察，并以此为企业能否承担政府核定的营运任务的主要标准，片面强调企业的资金筹措能力而忽略特许经营主体的综合服务水平及社会责任担当能力，片面注重经营资质的核准及许可证的发放而忽略对特许经营主体营运绩效的评估及营运状况的监管；“份子钱”和营运价格的确定机制不科学、不透明，特别是对特许经营主体单方面确定“份子钱”数量的做法缺少有效规制措施，导致驾驶员收入过低，价格激励机制严重缺失。

严重肢体损伤常发生于交通、工农业生产等事故中，保全肢体是绝大多数患者及家属的迫切愿望，但由于伤情、医疗技术、经济能力等原因，仍有一部分患者无法保肢或保肢失败。2008年1月至2018年3月，我科共收治严重肢体损伤患者100余例，其中10例患者保肢失败，现对这10例患者保肢失败的原因作一总结，以期为临床提供经验。

二、完善巡游出租车行业特许经营管制的必要性

近年来，互联网平台催生了大量网约车，巡游出租车生存空间被不断挤压，驾驶员与消费者、主管部门与经营者之间的矛盾越发尖锐。巡游出租车的存在是城市文明的标志，也是市民出行不可或缺的传统方式，为解决社会发展带来的多方纠纷，出于公共资源配置的考量，完善出租车行业的特许经营管制势在必行。

(一)巡游出租车行业政府管制理论

学界将政府管制理论分为经济性管制理论和社会性管制理论。经济性管制针对的主要是自然垄断领域和信息不对称领域，是为了防止由此带来的公共资源配置效率低下和消费者权益受损而进行的政府管制。社会性管制以美国为代表，美国的社会性管制被称为HSE，“主要包括三个方面的管制：(1)健康方面的管制，(2)安全方面的管制，(3)环境方面的管制”。[4]从美国的经验来看，社会性管制倾向于社会公众的健康安全以及环境领域的保护。

我国政府对于巡游出租车的管制，依前述模式，因调整的社会关系隶属于交通领域，就管制分类角度而言，其管制属于经济性管制而非社会性管制。根据日本学者植草益的观点，经济性管制的常见管理方式为价格管制、数量管制和质量管制，[5]政府通过控制价格的上下限以及进入市场的经营者数量、质量进行公共资源的有效配置。

现代公法理论认为法律不再仅仅是君王的命令，而是由第一性第二性权利构成的一个体系。根据公法理论，一方面政府不再是主权理论下的代名词，而是公共利益的代表和行使者、维护者，“如今，公共服务的概念正逐渐取代主权的概念而成为公法的基础”。[6]从另一方面讲，政府的权力来源于民众的自愿让与，权力的让渡是为了收获更为和平的环境，权力必然与义务相互对应，对于政府而言，“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为”。[7]因此，在行政法理上政府有义务保证基础设施和公用事业的顺利发展，满足社会实际需要。

(二)我国巡游出租车行业的政府管制实践

我国对巡游出租车行业的管制严格按照经济管制理论，以市场准入为门槛控制经营权配置；以数量管制为方式控制城市整体出租车数量；以保障消费者权益为己任实行质量管制。

1.巡游出租车行业的经营权配置。巡游出租车行业实行严格的市场准入是经营权配置的初始环节，通过发放经营牌照的方式实施有效监管，但我国这方面的制度实践，效果并不理想。《巡游出租汽车经营服务管理规定》第8条对技术条件、有取得符合要求的从业资格证件的驾驶人员、经营管理制度、经营场所等方面有严格限制，个人出租车驾驶员很难达到法定的准入门槛。而且，该管理规定严格限制为经营主体资质核查存在“准入歧视”提供了可能性，现实中准入歧视的案件屡见不鲜。例如，在北京市数万辆的出租车中,个体经营的出租车仅有一千多辆。又如，《青岛市客运出租车经营权有偿使用管理试行办法》第8条规定的市场竞选条件要求，个人很难满足；广州市则干脆明确规定，个人中标者须挂靠一个客运企业方可经营。上述做法必然导致事实上的准入歧视。

巡游出租车行业的经营权配置必须落实到具体经营模式的运行。《巡游出租汽车经营服务管理规定》第5条明确指出，鼓励巡游出租车公司化经营，由公司享有特许经营权，驾驶员通过缴纳一定费用，俗称“份子钱”进行承包经营。公司化经营是多数地方推行的巡游出租车经营模式,个体经营不具代表性，因准入歧视和经营模式的公司化取向，个人经营出租车的数量比较稀少。面对出租车营运企业与个体司机之间大量、普遍存在的各类矛盾，政府主管部门的监管职责不可或缺。

2.巡游出租车行业的数量控制。《巡游出租汽车经营服务管理规定》第3条、第12条明确要求，出租车行政主管部门应综合考虑市场实际供需状况、巡游出租车运营效率等因素，科学确定巡游出租车运营规模，合理配置巡游出租车的车辆经营权。根据《关于中华人民共和国行政许可法(草案)的说明》，特许在效能角度来看是分配稀缺资源，数量控制是主要调控手段。资源稀缺性是行政许可的存在前提，行政许可因资源的稀缺性而不得不实行数量管制。但资源的稀缺与否，客观上又取决于政府的主观判断，“政府设定出租车营运牌照数量上限……政府设定的数量上限越小，出租车营运牌照就越具有稀缺性”。[8]数量管制手段使得很多地方因出租车数量已达所谓极限，而再也发不出新的经营牌照，至于这个地方的出租车数量极限到底是多少、其确定标准怎样等问题，则缺乏科学合理的考量，致使很多优秀的经营者无法进入市场，已经进入的经营者因没有新的竞争对手加入而缺乏闯劲，形成行业垄断。面对如此困境，政府若不加以有效监管，公平竞争的市场根本无法造就。

3.巡游出租车行业的质量监管。出租车行业作为公共产品，消费者对产品供给质量的满意度直接影响人们对政府服务水平的评价，因此，政府对出租车行业服务质量的把控是政府监管的重要方式。“确保进入市场的车辆、经营者符合安全和最低服务质量的标准,是进入行业的壁垒”。[9]质量监管贯穿监管始终，与数量管制这一准入门槛相辅相成。一般而言，各地对于质量管控的程度有所差异，所制定的法律规范也不尽相同，但对于驾驶员的工作行为以及内容有着较为统一的规定，如驾驶员需文明用语、按计价器收费、不绕行等。这种规定对出租车行业以一定的不同于私人交通工具的特殊限制。此外，质量监管的另一手段是价格管制，价格管制源于乘客与经营主体之间信息的不对称，为杜绝经营者利用信息优势抬高运价，必须由物价部门结合当地经济水平统一定价。

三、我国巡游出租车行业的特许经营管制之革新

在经济发展新常态背景下，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》强调了供给侧改革，供给侧改革要求社会公共资源的最优配置，旨在通过简政放权途径，进一步优化产业结构，建立高度法治化的公平竞争市场。出租车作为政府以特许经营方式提供的公共服务产品，其供给过程中频频出现“管制失灵”现象，追根溯源，是由特许经营本身带来的“行政垄断”造成的，而解决行政垄断的关键在于放松管制，实行特许经营管制内在模式的大胆变革。

(一)巡游出租车行业的市场准入及经营权配置

首先，应明确出租车行业的经营主体定位。《巡游出租汽车经营服务管理规定》重新界定了出租车行业的经营主体地位，即属于城市综合交通运输体系的组成部分。我们认为，将巡游出租车从城市公共交通组成部分完全剔除出去是不恰当的。依据《中华人民共和国行政许可法》，有限公共资源的开发利用，直接关系公共利益的特定市场准入等，均属于特许经营适用范围。在现有许可体制下，“传统出租车要承担多种具有一定公共性的特殊义务”，[10]巡游出租车负有诸如不可随意变更价格、主动协助老弱病残孕上车等义务，这不是单纯的盈利附随义务，而是营运者基于因代行政府服务事项而负有的一种特殊义务，其公益色彩鲜明。从这一角度而言，巡游出租车的公共交通属性不可偏废。

其次，应降低市场准入门槛。严格的市场准入管制，使得私人经营者无法直接得到有效许可，“份子钱”现象便应运而生，由此引发了诸多乱象。充分发挥市场的淘汰功能，降低市场准入门槛，这不仅是市场经济发展的需要，也是法治发展的需要，限制个体司机直接参与市场准入的做法是不符合现代法治精神的，“从宪法角度看，这里对个人利用非营运车辆从事经营的限制实质上是对公民宪法上的财产权和劳动权的法律限制”。[11]从世界各国的发展趋势看，对公民个人直接参与此类市场准入竞争的限制越来越宽松。

部分国家、城市出租车市场规制策略汇总[12]

事实上，我国出租车行业政府管制改革的“温州模式”，就允许个人取得经营权。在温州实践中，并没有因个人取得经营资格而造成不良社会影响，“温州模式”的成功值得其他地区借鉴。“对于出租车行业来说,消除行政垄断就要求政府放宽准入门槛,准许个体获得运营出租车许可证”。[13]应差异化对待个体经营者与集约化经营者，供给侧改革着力点在于以人为本，相应的个体经营者进入市场的条件以驾驶员素质以及能力为审查重点，建立高度自由的公平竞争市场，通过市场规则筛选出服务质量高、抵御风险能力强的经营公司及个体司机。

(二)巡游出租车行业营运车辆的数量控制

消费者高峰期打车难、政府的出租车数量管控难以精准实施、供给侧改革中的出租车高端产品供应不足等问题，迫使政府不得不对已有管制政策进行反思。竞争与效率是放松管制的一大价值取向，用市场这只看不见的手调控巡游出租车数量显得尤为重要。市场以平均利润为衡量标准，“出租车的平均利润率总是会在社会平均利润率上下来回波动,最终达到一个合理的数值”。[14]再者，现有法律规范明确规定经营权存续有一定期限限制，这为经营权期限届满的经营主体退出市场和新的经营主体进入市场，以及为市场容纳出租车数量的动态调整创造了契机。一个健全的出租车营运市场，应该具备良好的出租车数量的自我调节机制，政府放松甚至取消对出租车的数量管控是大势所趋。

(三)巡游出租车行业运营服务的质量监管

首先，供给侧结构性改革要求简政放权的同时，要求发挥政府在特许经营中的主导作用，加强政府对市场的监管和规范，提供规范性指引。政府主管部门首先应设置质量条款，固定公共产品质量的最低标准，建立消费者有效投诉管道。“他们可以监督特定规范和规则的遵守情况、评估这些规则成功的程度，并且可以向主管机构报告可能违反这些规则的情况”。[15]对那些不符合质量要求的公共产品供给主体，视情况采取警告、罚款、责令改正、撤销许可等行政措施。

其次，现行营运定价机制的不合理是另一个值得优化的问题。现阶段政府指导定价要求交管部门同物价部门紧密合作，因地制宜而切忌“一刀切”。“但普通政策参与者被严重边缘化,真正起作用的仅是少数精英。”[16]出租车营运定价易忽视广大个体司机的权利而导致“份子钱”过高现象。我国广东省率先实行“份子钱”改革，创新了“清分模式”，通过对司机收入按9∶1的比例进行清分，以实现“司企利益共享、风险共担”。[17]该模式的实施直接提升了服务质量，减少了违章率，克服了原有的公司与个人风险分离、质量激励不足的缺点。

再次，应采取政府部门协同作战的联动监管方式。“客观上讲，出租车公司的正常营运有助于分担政府的监管成本与监管压力”，[18]特许经营也是政府转嫁市场风险的一种方式，“特许经营一般将市场需求风险、运营风险等商业风险转移给私方合作者，特别是需求风险”。[19]但出租车公司本身应有的监管义务和政府经营风险的转移承受决不意味着政府可以完全置身事外，不管不问，政府监管部门应采取灵活的、多元化手段持续监管。

对个体司机的权益保护不能忽视行业协会的作用，必须破除行业协会与出租车公司利益一体化的恶习，将行业协会纳入政府监管范畴，由行业协会制定行业规范和行业标准，实施重大信息公开，确保驾驶员和消费者的知情权，同时定期向主管部门递交季度和年度报告，弥补政府对出租车行业的监管空隙。

除此之外，出租车行业的政府监管改革需要司法体系的配合，引入司法监督是另一可行方式。“各级法院实际上是非常重要的管制机构,很多管制行为都是由法院判决做出的”。[20]“法律首先是一种调整公共服务的法律”。[21]由于政府与被许可主体所签订的特许经营协议已纳入行政诉讼受案范围，法院裁判成了被许可主体最后的救济方式。

综上所述，我国即将全面进入小康社会，城市交通体系应配合供给侧改革服务于经济发展，作为调整巡游出租车运营服务的法律规范亦须不断优化，以有力规范出租车公司、个体司机、消费者三者的关系，为化解因政府管制而引发的各类巡游出租车纠纷，维护和谐稳定的社会治安秩序提供有力的法治保障。因此，无论是行业准入门槛、经营权配置、数量管制还是质量管制、政府监管，都应当得到重新审视并有所变革。

注释：

①由于特许经营制度与巡游出租车行业联系更紧密，本文所谓的出租车行业主要指巡游出租车行业，巡游出租车行业也是本文的主要研究视域。因此，本文在很多场合，出租车行业与巡游出租车行业的概念是混用的。