屈广义

（中国铁路设计集团有限公司 机械动力与环境工程设计研究院，天津 300308）

随着环境保护工作的深入，建设项目已不仅要求实施前期的环境影响评价工作，运营期的环境影响后评价已被提到制度层面要求开展。《中华人民共和国环境影响评价法》首次提出环境影响后评价的概念，2015年发布的《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》，对后评价概念、内涵、类别等作了具体规定，2018年发布的《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》，将环境影响后评价作为环境保护的监督手段，进一步提升了后评价的制度地位，至此环境影响后评价已纳入现行环境保护管理体制当中，未来将对更多的项目开展环境影响后评价。为此，本文针对建设项目环境影响后评价的内涵、对象、形式，以及与环境影响评价、竣工环保验收的关系等进行探讨，为环境影响后评价理论研究提供一种思路。

1 环境影响后评价的概念和内涵

1.1 环境影响后评价概念研究现状

20世纪30年代美国的“新政时代”开启了工程建设项目竣工后进行系统评价的工作，即项目后评价。20世纪60年代末至70年代初项目后评价趋于成熟[1]，20世纪70年代世界银行在投放贷款过程中，要求实施的项目竣工后都要开展后评价工作，环境影响后评价是工程项目后评价的内容之一。目前，项目后评价作为一种科学的方法和制度已得到广泛认同。源于世界银行项目的引导，我国在一些大型建设项目中开展了项目后评价工作，其中环境影响后评价专题作为项目后评价的一个组成部分受到极大重视。

20世纪90年代国内环保工作的从业者们注意到建设项目环境影响后评价的问题[2]，常以环境影响回顾评价、跟踪评价、验证性评价等提法强调项目建成后应对其开展环境影响监督核查，追踪建设项目的实际环境影响，但都处于研究建议水平，没有大范围推广实践。

2003年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》从法律层面确定了建设项目开展环境影响后评价的必要性，标志着环境影响后评价进入环境管理体系。之后围绕环境影响后评价的定义、概念、内涵、必要性、目的、对象等展开研究，并指出了后评价开展存在的问题。关于定义，有研究认为“环境影响后评价是指对建设项目实施后的环境影响及防范措施的有效性进行跟踪监测和验证性评价，并提出补救方案或措施，实现项目建设与环境相协调的方法与制度”[3]。在开展的范围上，有研究者认为从开展的目的上确定项目，也有的认为应依据项目的特点来确定。在内涵方面，研究都认为后评价是对实际影响的核查、检验环保措施的效果及提出补救措施，但有不少研究者认为后评价是对原环境影响评价预测准确性和评价结果的正确性进行验证。从开展的实践来看，水利水电、煤矿、公路工程等生态影响类行业环境影响后评价工作开展得比较好[4]。

2016年1月1日实施的《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》，细化了环境影响后评价定义、适用类型、管理办法等，使之更具可操作性。从《中华人民共和国环境影响评价法》到《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》，推进了环境影响后评价的理论和实践进程。从评价管理办法发布后的研究中看到，有关后评价的目的、内涵、后评价与竣工环保验收等的关系存在不同的理解和观点。

1.2 环境影响后评价目的辨析

在研究领域，对开展建设项目环境影响后评价的目的有多种看法，其中一部分学者认为后评价应验证原环境影响评价预测的准确性和结论的正确性。经过思考分析，认为环境影响后评价的目的不应只定位于验证环境影响评价结果，主要原因在于以下方面。

1.2.1 技术原因

开展环境影响后评价，是因为部分复杂的项目在项目建设初期存在某些难以进行准确预测或不可能进行准确预测的环境影响[1]；而一些项目的环保措施特别是植物措施需要生长时间，在竣工环保验收阶段，其实施效果尚未发挥；还有些环境影响潜伏期长，在竣工环保验收时还未完全显现，这些情况都需要通过后评价给出明确结论。可见，环境影响评价是对项目在未建之前的预测，可能存在与实际情况不符的状况，环境影响后评价主要是针对未意料到的影响加以解决，重点在于解决实际发生的环境问题，所以认为开展环境影响后评价是为了验证原环境影响评价的预测准确性和结论正确性，与后评价的初衷并不完全相符。

1.2.2 管理原因

企业在项目建设和运营过程中可能变更内容(如产量、产品、设备、工艺路线和环保设施等)，会产生不同的环境影响，这不是环境影响评价预测准确与否的问题[5]；有些企业未正常运行已建成的环境保护设施，导致水、气污染物不能稳定达标排放，这些是管理带来的问题，与预测的准确与否无关。因此，企业通过开展环境影响后评价，不仅对环境影响评价预测结果进行判断，还可以进一步完善环境管理及环境保护措施。

1.2.3 法律原因

如果仅将环境影响后评价看作是环境影响评价的验证，则削弱了环境影响后评价在环境管理体系中的地位。建设项目在建设前通过预测环境影响、合理选线选址并采取措施，将环境影响通过避免、减少、缓解等措施降低到环境可接受水平；在建设中通过“三同时”制度，使环保措施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；竣工时通过环保验收来检查环保措施的落实情况，则建设期的项目环境保护工作落在实处。但是，环保措施是否有效，未能预测的环境影响如何补救，潜在的间接、累积的影响如何发现，则需要通过后评价来解决。环境影响后评价工作是为了追踪项目的环境影响，使环境保护措施落实到位，通过查缺补漏的方式，发现问题、及时解决。因此，环境影响后评价与环境影响评价、“三同时”制度、竣工环保验收一样，是环境管理的一个环节，作为环境管理的组成部分，具有同等的法律地位。环境影响后评价作为环境管理的一部分是开展建设项目事后监管、实现区域环境质量改善的重要手段。

1.2.4 验证性评价的特殊性

“验证”环境影响评价的准确性是一项复杂的任务，需要进行相关研究并制定专门的技术规范。对环境影响评价预测结果和结论进行验证是必要的，但如果在环境影响后评价过程中针对某些环境要素进行环境质量监测，将监测数据与环境影响评价预测结果对比，并得出预测结果是否正确的结论，则“验证”的科学性需要商榷，因为科学的验证必须是两者在相同或在相似的条件下进行结果对比。而环境影响后评价是在项目建设投产运行几年甚至更长时间后进行的，项目周边环境往往已发生很大变化[1]。

如果进行预测结果的验证以提高环境影响评价技术水平，应考虑针对有疑问、不确定部分进行验证。如对项目中的特殊污染物，在环评启动时即作计划，在建设前针对质量本底进行调查监测，项目建成后监测特殊污染物的扩散浓度及扩散范围，将监测结果与环评预测结果进行对照，如此才能对预测结果的准确与否进行合理判断，并通过分析原因改进预测方法，提高预测准确性。

如果进行验证，应对有代表性的项目，即对规模大、影响大、群众反映大、风险大的建设项目。对于新产品、新工艺、新措施源强不详，影响大小(范围、程度)不详，措施有效性不详(如新农药、新化工等)，预防地质灾害措施有效性不详的项目[6]，应开展验证性评价，即研究性后评价。

综上所述，环境影响后评价目的应是通过调查建设项目的实际环境影响、核查环保措施的有效性，提出补救措施，对项目建成后的环境影响进行有效控制，降低对环境的损害，其最终目的是保护环境。

2 环境影响后评价的对象选择

2.1 环境影响后评价特点

《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》对开展环境影响后评价的项目范围作了规定，对《中华人民共和国环境保护法》中“建设项目运行过程中产生不符合经审批的环境影响报告书情形的”从行业角度进行了具体规定。一方面，明确了这些行业中实际环境影响程度和范围较大，且主要环境影响在项目建成运行一定时期后逐步显现的建设项目有必要开展环境影响后评价；另一方面，从后评价的目的出发，不是对这些行业的所有项目、评价项目中的所有环境因素开展后评价。

2.2 开展环境影响后评价的项目

未进行环境影响后评价，很可能对潜伏期长的生态影响无从发现，对生态影响没有采取及时的控制，造成破坏的持续。通过对已建项目的影响研究，可以提高项目对环境影响的认识，发现规律，提高治理水平。《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》明确了开展环境影响后评价的行业及开展的项目条件，可以指导各行业筛选开展环境影响后评价的项目。

（1）生态影响类项目。这类项目具有影响程度和范围较大、影响效应滞后、影响逐步显现的特点，水利、水电、采掘、港口、铁路行业具有这些特点；其他行业，可选择涉及生态环境敏感区的建设项目。

（2）污染类项目。针对具有重大环境风险、建设地点敏感，且持续排放重金属污染物或持久性有机污染物的建设项目，如冶金、石化和化工行业有这些特点的项目。

（3）特殊项目。除上述两类项目外，环保部门认为应开展环境影响后评价的项目，即由环保部门出于研究或公众意见需要提出开展后评价的项目。

2.3 环境影响后评价形式

环境影响后评价是对潜在、累积、逐渐显现的影响进行实际评价，不必对所有的项目开展环境影响后评价工作。有些常规项目，本身的环境影响显而易见、污染简单、环境不敏感、处于人工生态系统内，不必开展环境影响后评价工作。对开展环境影响后评价的项目，也不必面面俱到，如果项目涉及面广、敏感因素多、时间持续长，需要对项目进行全面的详细评价；如果项目仅涉及重要敏感目标，或者某一路段涉及敏感问题较多，或者排放某种特殊污染物，则可以根据项目的实际情况，对环境影响要素或保护目标开展单项或多项的专题环境影响后评价工作。一个项目是否开展环境影响后评价，首先应根据项目的影响特征对照后评价要求进行必要性分析，再确定开展的形式。

3 环境影响后评价与环境影响评价、竣工环保验收的联系与区别

环境影响评价、环境监理、“三同时”制度、竣工环保验收、环境影响后评价组成了建设项目完整的环境管理体系，各阶段间存在着有机联系，也存在着本质区别。

3.1 联系

环境影响后评价以环境影响评价为基础，是环境保护工作的继续和深入，对环境影响评价起强化和深入的作用。环境影响后评价与建设项目竣工环保验收都是以现有环保相关法律法规为依据，在环境影响评价的基础上，调查项目的环境影响，检查环境影响评价中提出的环保措施的落实情况及其有效性，并提出补救或整改措施。三者作为项目不同阶段环境影响的控制手段逐步实施，实现建设项目的全过程环境管理。它们的共同点是评价原则和评价方法大致相同，都采用定量和定性相结合的方法，评价工作都由具有相应资质的单位承担[7]。

3.2 区别

3.2.1 时段不同

环境影响评价是在项目可行性研究阶段或开工建设前进行，竣工环保验收是在项目竣工之后试运营期间，环境影响后评价是在项目建成后运营一段时间后开展、是环境影响充分显现的时段。

3.2.2 目的不同

环境影响评价论证项目的环境可行性，为项目立项提供技术支持。通过选线选址，首要避免项目的环境影响，在对不可避免的环境影响中，提出减缓和降低影响的措施，将影响降低到环境可接受的水平。竣工环保验收主要是项目建成后对与主体工程配套建设的污染防治措施完成及运行情况，以及对生态防治措施执行情况进行调查和确认，检验环境保护措施是否良好运行。环境影响后评价的重点是对项目运营后实际发生的环境影响进行调查和评价，检验已有环保措施实施效果，针对发现的环境问题提出补救措施或改进方案，强化环境保护工作。

3.2.3 内容和范畴不同

环境影响评价是通过预测拟建项目可能产生的环境影响，根据预测结果提出降低影响的防治措施；环境影响后评价则是通过对项目实施后的环境效果等调查，提出防治措施的改进建议[7]；竣工环保验收则是汇总检查项目建设期间环境监理工作记录、首次监测环保措施运行效果、措施运行的检测报告，对不符合设计要求提出整改意见。

环境影响评价和竣工环保验收是依据《中华人民共和国环境保护法》规定，每个建设项目都必须开展，作为项目立项审批和投产运营的前置条件。而环境影响后评价不要求所有建设项目都必须开展，仅针对符合后评价情况的项目，并且不是强制性要求。

建设项目环境影响后评价与环境影响评价、竣工环保验收的监测和调查内容不同。环境影响评价的监测和调查主要是根据项目的评价等级和影响因素，监测环境要素的现状本底和其他干扰因素；竣工环保验收监测和调查的重点是环境影响评价所提环保措施的落实情况及运行效果测试、环境保护敏感点环境质量的监测及生态调查等；而环境影响后评价监测和调查的重点主要是工程稳定运行多年后，对所涉及区域各相关环境要素质量的实际影响。

3.2.4 评价作用不同

环境影响评价是试图将项目对环境的影响控制在环境可接收的水平，保证项目建设与社会、经济、环境的协调统一；竣工环保验收是保证环境影响评价措施的落实到位，确保控制环境影响的措施全部完成，是项目正式运行的通行证；环境影响后评价是对项目运行期的环境影响进行评价和完善措施，起到跟踪监测、持续管理的作用。对项目而言，环境影响评价的结论决定项目是否可行，直接为项目决策服务，而环境影响后评价主要起到跟踪、反馈作用，检验决策的正确与否及完善相关措施[7]。环境影响后评价与环境影响评价、竣工环保验收的区别如表1所示。

表1 环境影响后评价与环境影响评价、竣工环保验收的区别

3 结束语

环境影响后评价与环境影响评价、竣工环保验收具有相同的法律地位，是环境管理体系的重要组成部分，是加强环境保护工作的重要手段。开展环境影响后评价的目的重点在于监测项目的实际环境影响，提出补充方案和改进措施，解决实际问题。为更好地发挥环境监管作用，环境影响后评价的理论、方法、管理及实际应用等还有待于进一步完善和发展。