穆书芹 赵春蕾

摘 要：2018年，湖北省检察机关开展了“长江流域生态保护公益诉讼专项行动”，以长江流域水资源、森林、草场、湿地、岸线资源以及生物多样性保护为重点，着重办理涉及饮用水源地、黑臭水体污染治理、长江干线非法码头、河道非法采砂、沿江化工企业违法排污等突出违法情形的案件。行政公益诉讼中行政责任与刑事责任竞合问题，长江流域生态管理责任主体确认困难问题，公益受损证据取得难问题，建立健全线索共享机制问题，行政机关履职认定标准问题有待探讨。

关键词：长江 流域 生态保护 检察公益诉讼

习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出：“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。”我们始终牢记习近平总书记的重要指示精神，深刻认识检察公益诉讼是运用法治思维和法治方式解决公益保护困境的重要制度设计，是充分发挥检察职能推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，不断增强政治责任感和历史使命感，自觉围绕党中央重大决策部署和地方重要工作安排推进检察公益诉讼工作，努力为落实以人民为中心的发展思想、打赢“三大攻坚战”、推进长江大保护助力，使检察公益诉讼工作始终沿着正确的方向发展和推进。

一、长江流域生态保护公益诉讼实践基本情况

6300余公里的亚洲第一长河长江，是我国的黄金水道和经济发展重心，也是自然资源利用与生物多样性保护的重要地区。其干流流经我国11个省、自治区、直辖市，流域覆盖19个省、自治区、直辖市。长江在湖北省形成了全长1061公里，面积54168.5平方公里，人口达2750.1万的“长江之腰”湖北长江经济带。武汉的长江岸线长度达249.6公里，位居全国各大沿江城市岸线长度第四位，市内有长江最大支流汉江，大小湖泊166个，水域面积占全市面积四分之一。保护这片水土丰饶地带的环境，成为检察机关的肩头重任。

（一）树立正确长江流域生态保护检察公益诉讼工作理念

以科学理念引领长江流域生态保护检察公益诉讼，保证正确工作方向。

1.牢固树立双赢多赢共赢理念。实践中，检察机关牢牢树立双赢多赢共赢的工作理念，坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳状态。对立案的行政公益诉讼案件，首先向行政机关发出检察建议，督促主动整改，尊重行政权的行使，支持依法行政，既使公益得到及时保护，又以最少司法投入获得最佳社会效果。比如，对辖区长江沿岸非法码头问题，及时向主管部门发出检察建议，区政府高度重视，组成专班及时进行处理，搬迁了非法码头，恢复长江岸线本来面貌。将公益诉讼办案与促进行业整治、区域治理有机结合，努力取得保护环境、保障发展、服务企业、促进依法行政“一案多赢”的良好效果。比如，对央视曝光的长江边某公司违法堆放工业废渣的情况，当地检察机关立足公益监督职能，迅速向有关职能部门发出诉前检察建议，当地党委、政府及其职能部门联合采取行动，针对该公司在长江岸线堆存工业矿渣的行为，迅速将堆存现场5万余吨工业固废清理完毕。同时，当地检察机关注重以点及面，以该案为切入口，对临近岸线区域深入摸排，发现19个堆存现场，共计清除22 万余吨固废。

2.积极践行恢复性司法理念。在办案中主動督促当事人采取消除污染、增殖放流、补植复绿、土地垦复等方式促进受损生态环境得到及时、有效修复。比如，在金某滥伐林木案中，金某由于盗伐农场林木被判处有期徒刑并处罚金，同时，检察机关通过附带民事公益诉讼的方式，促使金某在当地相应补种林木以修复生态，取得了良好的社会效果。在王某夫妇非法捕捞水产品案中，王某二人由于涉嫌非法捕捞水产品被判处有期徒刑1年缓刑2年，检察机关通过附带民事公益诉讼，促使王某二人在特定水域投放鱼苗28万尾、成鱼132公斤。

3.坚持保护公益与促进发展并重理念。将公益诉讼办案与促进行业整治、区域治理有机结合，实现“办理一案，带动一片”的效果。如，在办理违法用地类公益诉讼案件过程中，检察机关多次与行政机关联系沟通，召开联席会议，针对违法用地上的建筑物没收主体、没收程序等问题，促成政府出台《违法用地上建筑物处置办法》，为推动土地规范化管理建章立制。在办理一起纸业公司违规倾倒工业固体废物造成污染案件时，检察机关通过公益诉讼解决了超标排放问题，而且通过办案推进企业升级改造，投资引进固体废物循环再利用生产线，通过处理尾渣每年新增利润，在减少环境污染的同时实现了企业的转型发展。

（二）建立破解公益诉讼难题的工作机制

通过建立健全一系列内外工作机制，破解公益诉讼的实践难题。

1.推动建立外部协作机制。全力凝聚多方共识，促进构建公益保护大格局。积极向当地党委、人大报告工作，与政府及其职能部门进行沟通协调。认真落实最高人民检察院与国家九部委联合印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，建立健全与行政机关的信息共享、线索移送和重大案件通报机制，共同维护公共利益。及时与专家学者沟通，借助“外脑”为公益诉讼助力。

2.构建内部专业化办案机制。建立检察机关内部协作机制，加强各业务部门在线索移送、调查取证等方面的协调配合，构建信息共享机制。坚持市、区两级检察机关上下一体化办案机制，有效形成办案合力。建立公益诉讼人才库和专家学者智库，用以解决办案中遇到的专业性问题等。加强现代科学技术在公益诉讼工作中的应用，为公益诉讼办案提供了强有力的证据支持。

（三）聚焦重点开展公益诉讼专项活动

通过开展系列专项行动，聚力重大生态环境保护领域，突出公益诉讼工作重点。

1.开展“共抓长江大保护、促进绿色新发展”专项监督活动。重点监督纠正非法排放生活污水、工业废水，非法占用、破坏长江沿线防护林，非法侵占长江流域岸线水域空间等突出违法问题，办理涉长江生态环境公益诉讼案件。通过办案，督促有关部门和单位整治长江沿岸12个违法码头，修整堤坡2200平方米，恢复被污染长江水域面积5000余亩，保护长江流域沿线珍稀动物15种，对湖泊进行了雨污分流改造，促使一批群众反映强烈的问题得到有效治理。

2.开展保护饮用水水源地环境安全专项行动。依托生态环境部门开展的饮用水水源地环境保护专项行动，认真开展长江流域水源地公益诉讼专项调查，针对发现的水源保护区内违章建筑、警示标识不明、隔离设施不完善等问题，和生态环境部门共同促使有关单位关停水源地保护区内废弃码头和旧取水口、拆除违法排污口等。根据中央、省、市生态环境部门的工作重点，集中开展调查，整治水源地管理不规范等问题，保障千家万户的饮用水安全。及时跟进中央生态环境保护督察以及“回头看”情况，把握水环境须整改和治理的问题，同步调查，发挥公益诉讼监督职能，促进饮用水水源地生态环境保护。

二、长江流域生态保护公益诉讼案件类型及特点分析

通过办理长江流域生态保护公益诉讼案件，我们发现该类案件存在以下特点。

（一）黑臭水体污染治理难

黑臭水体的形成根源主要来自于生活垃圾的污染。生活垃圾堆放腐烂后，形成有机物、重金属和病原微生物三位一体的污染源，经过水淋形成垃圾渗滤液，其有机物浓度高达城市污水浓度的数百倍，会造成水体黑臭污染，如果对渗滤液收集处理不当，还会引起严重的土壤、地表水、地下水的污染。生活垃圾渗滤液的水质还随垃圾倾倒的时间而改变，时间越久治理难度越大。对黑臭水体的治理需要采取各种方式，不仅仅是单纯治理水体，还要从污水处理设施、城镇生活垃圾清运和处置体系建设、城镇污水管网改造等各方面多管齐下，共同作用。对黑臭水体进行治理是一个长期、复杂的过程，难度较大。

（二）城市水务管网须进一步改造

案件反映出，城镇水务管网还存在不完善、不科学、衔接不畅等问题。由于城市管理水平与城市开发和发展水平有一定差异，导致有些地区水务管网系统不完善，未进行雨污分流直接就近排入水体。有些工业企业发展较快，其环保成本较高，也有的以净化系统正在维护、维修为由将工业废水直排水体。部分住宅区建设时代久远，没有建立完备的污水分流和处理设施，或者没有根据发展变化与市政管网及时沟通衔接，未及时接入市政管网，导致部分住宅区污水直排、雨污混排等。

（三）投肥养殖现象有所减少

武汉市素有“百湖之市”的美誉，大小湖泊166个，存在在湖面上违法围栏围网进行投肥养殖水产品的现象。一方面，人工投放养殖肥料时，肥料本身会对湖泊造成较大污染，另一方面，在湖泊内围网、进行集中养殖是人为增加了水体的负担，对水体供氧量的消耗变大，加重水体的富营养化。同时，湖上围栏围网切割了湖面生态系统，也加重了湖泊水体的富营养化。以武汉市为例，公益诉讼试点期间，通过履行公益诉讼监督职责办理了8起违法围网围栏投肥养鱼案件，拆除了围栏围网，保护了湖泊生态。截至目前，全市检察机关尚未再发现该类案件线索。

（四）存在破坏岸线安全等行为

影响长江岸线安全的案件主要有两大情形。一是江边的违建。这些违法建设项目大部分是违建码头，属国家生态环境部重点督办的案件之一。其主要是煤、砂石、水泥、油、渣土等的转运码头，可能对长江水体造成污染的同时，若离取水口过近还会威胁到居民饮用水安全，对汛期长江的行洪能力产生重要影响，违建码头吸引停靠船舶产生的生活垃圾、油污等也会对长江水体造成污染。二是在岸线附近、堤坝旁边、河道航道等进行非法采砂、堆存、种植等行为，在堤防保护区、行洪区等进行违法建设等，严重危害长江流域河道秩序，破坏岸线环境，增加堤防安全隐患和环境污染风险。

（五）非法捕捞和非法狩猎问题引起重视

长江流域孕育了极为丰富的水生野生动植物资源，流域内共有淡水鱼类378种，国家一级、二级重点保护水生野生动物14种。近年来，行为人因非法捕捞水产品罪和非法狩猎罪被追诉刑事责任的同时又被追诉附带民事公益诉讼责任的情形较多。其侵害长江生态的行为主要表现在，利用法律禁止的工具，如电子捕鱼器、有粘性的丝网、高毒农药等，在法律禁止的时间和地点进行非法捕捞和非法狩猎。行为人往往并不知晓其行为对生态环境和生物多样性破坏的严重性。在非法捕捞水产品案件中，在禁渔期内用电子捕鱼器捕鱼的危害重大，一方面会导致水生生态系统食物链遭受破坏，危害水体生态安全;另一方面部分遭电击死亡但未捞取的水生物沉入水底或漂至下游，发生腐败变质，造成水环境的污染。在这些案件中，行为人往往只捕捞了几公斤水产品，但是经过鉴定和评估，其电鱼的行为在长江禁渔期对长江水生态可能造成不可估量的影响，其需要承担的生态补偿和修复费用往往不下10万余元。非法狩猎目前主要表现在非法捕杀野生鸟类。长江流域湿地、湖泊栖居的野生鸟类众多，有不少濒危及珍稀野生鸟类。行为人利用法律禁止的方式，或在国家级湿地进行非法狩猎活动，有的使用法律禁止的高密度粘性捕鸟丝网捕鸟，有的采取在水体投放农药毒鸟的方式，既对生物多样性造成了损害，又对水体造成了严重污染。

三、关于长江流域生态保护检察公益诉讼实践的几点思考

结合具体案件，我们对实践中的一些难点问题进行了有益的探索和思考。

（一）行政公益诉讼中的行政责任与刑事责任竞合问题

关于这个问题，学界和实务界始终存在争论。并罚模式认为：行政规范和刑事规范虽然规定的法律效果不同，但并不矛盾，行政机关和司法机关可以根據各自职权对违法行为人重复实施惩处。刑事优先模式认为：同一违法行为既触犯刑法又违反行政法律规范的，仅依刑法处置。综合模式认为：一是行政机关在发现涉嫌犯罪并移送公安机关进行刑事侦查后，不再针对同一违法行为作出有关人身权、财产权和政治权利的行政处罚，但仍可依法先作出行为罚和申诫罚;二是已由司法机关作出有罪判决，行政机关不再针对同一违法行为作出与司法判决重复的可能关于人身权、财产权和政治权利的行政处罚，但在不重复情况下仍可依法追究当事人的行政违法责任。这一问题值得我们进一步探索和研究。

（二）长江流域生态管理主体众多，责任主体确认困难问题