肖芷欣

摘 要：2018年两会之后公布的《深化党和国家机构改革方案》体现了党政机构合署合并这一改革的新思路，在此背景下，行政诉讼被告的确定问题值得我们进行深入研究。从行政诉讼法中被告的确定标准出发，结合现行法律法规对确定行政诉讼被告的相关规定，分析在此背景下，行政訴讼被告确定中存在的问题，并提出相应的完善建议。

关键词：机构改革;行政诉讼;适格被告;行政行为

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.30.067

行政诉讼被告制度是解决谁应诉、谁答辩、谁举证和谁担责的问题，它对于中国的行政诉讼而言是一个不可回避、非常重要的问题。特别是在当今党政机构改革的大背景下，党中央逐渐将改革的重点从单一政府建制的优化转移到党政机构合署合并的方向上来，许多行政机关并入党的机关，或是合署办公，这使行政机关组织系统的复杂性和行政职权可分性的特点更加突出，具体被诉的行政行为呈现出非常复杂的情况，导致改革后的机关谁作为被告的问题经常出现，因而，在此背景下，研究并确定适格的行政诉讼被告十分必要。

1 现行行政诉讼被告的确定规制与标准

在我国，行政机关作为国家公权力机关，其强制性带来的不平等地位往往更容易侵害相对人的合法权利，也使相对人合法权利更难得到应有的救济。而司法救济作为保护行政相对人合法权益的最后屏障发挥着巨大的作用，但在现今的行政诉讼中，行政相对人对某一具体行政行为有异议时，需要在庞杂的行政组织系统中，特别是在现今机构改革后党政机关合署合并的背景下确定某一行政组织作为行政诉讼的被告是整个诉讼程序能否继续进行的前提。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，作为行政诉讼被告的有两种情形：行政机关或者被法律、法规、规章授权的组织。我国现行法律法规采用了总结式和列举式的方式规定了确定行政诉讼被告的规则。《行政诉讼法》第26条的规定是行政诉讼中适格被告确定的基本规则，这个规则简单明确，但在理论和实践上却存在一些更为复杂的问题。在理论上的问题集中在行政主体的讨论上，实践中的问题则集中在行政诉讼的被告是形式还是实质意义上的。为了解决这些问题，最高人民法院作了大量的司法解释，包括原《贯彻意见》《若干解释》《适用解释》和其他对请示的批复答复等。广义上，行政诉讼被告的确定规则还包括《行政诉讼法》第49条关于提起诉讼应当符合“有明确的被告”。这些规则构成了中国行政诉讼适格被告的规则体系。

在行政诉讼法中，确定适格被告需要考虑的基本问题是：是否有利于行政争议的解决、相对人合法权益的保护、监督行政机关依法行使行政职权、法院公正合理审理行政案件。因此，确定行政诉讼被告应考虑以下几个方面的标准：

首先，行政诉讼被告应当是行政主体，除非有合法有效的规范的授权。行政主体应当包含行政机关和被授权的组织，但在理论上，对行政主体的理解包括了国家、地方自治团体、公务员、个人、行政辅助人等多种形式。笼统地将国家、做出行政行为的行政机构甚至公务员作为被告，并不有利于保护当事人的诉权。

其次，行政诉讼被告应当是实施被诉行政行为、行政不作为或者与原告发生的行政法律关系的具有一定行政职权的机关、机构或者组织，法律规范另有规定的除外。这一标准的目的是确定真正的行政法律关系主体，并不是行政机关级别。故而，在法院审查被告时，法院要审查真正与原告发生法律关系的主体。

最后，行政诉讼被告应当是能够独立承担法律责任和诉讼后果的机关、机构或者组织，法律规范另有规定的除外。原则上，行政诉讼被告应当能够独立承担法律责任，但在实践上则被理解为是否具备独立的财政。这里独立的财政是不能与民事责任混同的，对于行政机关的权利能力和行为能力，不能直接套用民法上的权力能力和行为能力，因为公法上的权力能力和行为能力最大的不同在于其实际上与行政职责是密切联系的。

2 机构改革背景下行政诉讼被告确定存在的问题

2.1 机构改革下行政主体的现状

随着十九届三中全会《中共中央关于党政机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》的公布，以国家监察委员会为改革的先锋，组建了中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作委员会以及各领导小组改制后的委员会，同时扩充了中央组织部、宣传部、统战部的管辖范围与职能。中央组织部将统管中编办、公务员工作，国家公务员局并入其中;中央宣传部合并了广电总局的部分职能，统管新闻出版、电影工作;统战部领导国家民委，合并了国务院的侨办，将宗教、侨务、民族事务统一归于其下，统管宗教、侨务工作。这些改革举措重构了党与政府的具体权力关系与法律关系，明确了党的领导。党政关系也呈现出愈加紧密的发展形势。

由此可见，在党的全面领导下，机构改革涉及党政机构合署办公、党政机构合并设立两个概念。简言之，合署办公，即两个或两个以上工作对象、性质相近或其他原因的党政机构在一起办理公务的情况，对外分别挂不同机关的牌子，而人员、资源在上级统一调度下视工作需要灵活调度。与合署办公不同，党政机构合并则是将党的工作机关变成国家机构或者将国家机构变成党的工作机关，原机关被吸收从而形成新的机关。由此可见，合并设立与合署办公在整合方式、结果上都有很大的差异，“党政机构合署保留了形式上的职能划分，合署的各个机构在法律上并没有消失，理论上仍然具有独立的法律资格”，但党政机构合并设立是产生了一个新的机关，实现了实质意义上机构职能的整合。

2.2 机构改革下行政诉讼被告确定存在的问题

现今，在党政机构合署合并改革的背景下，笔者对行政诉讼被告确立的问题研究主要分为以下三种情况：

首先，是党政合署办公的情形。在合署办公的党政机构中，虽然有些合署的党政机构已近似于采用一套人马的模式运行，在内部机构设置、人员编制及任用、工作部署等方面进行统一管理，但合署办公中，党政双方其实保持相对的独立性，政府部门依旧拥有一定的机构建制和独立的法律资格。所以针对合署办公的党政机构，行政相对人对行政机关做出的具体行政行为有异议或是认为其行为损害了自身的合法权益，可以直接对原行政机关提起诉讼即可，下文就不再赘述。

其次，是党的机关合并了行政机关，对外保留了原行政机关牌子的情形。合并后的机构行使国家公权力，做出具体行政行为到底代表的是行政机关还是党的机关？深入研究后可以发现，机构改革下，党的工作机关在合并后可以直接對公共事务进行管理，行使国家公权力，虽然仍旧保留原行政机关的名义，但实际并不是该行政机关行使职权，但是引发的行政复议或诉讼等法律责任又由其承担，造成“名权责”不对等的格局。

最后，是党的机关合并了相应的行政机关，且并入了该行政机关的职责不再挂牌，或是党的机关并入行政机关部分职责，但保留行政机关的情形。如果日后党的工作机关在行使并入的行政职责时，侵害到了公民的合法权益，公民如何对自己的合法权利进行救济？故而，各种新情况的出现使公民对行政诉讼的被告或行政复议的对象更加难以确定，合法权利也难以获得救济。

3 机构改革背景下行政诉讼被告确定的完善建议

首先，根据行政诉讼被告的确定标准和现行法律法规的规定，行政诉讼的被告只能是行政机关或者被法律、法规、规章授权的组织，并不包含党的机关。党的机关原则上不能成为被告，无论如何进行机构改革，它也不是行政机关，亦不是行政主体，更无法成为行政诉讼中的被告。所以，无论是以上何种情况出现时，代表被告进行诉讼的主体一定是行政机关，不可能是党的机关。

因此，对于上述第一种情形，即党的机关合并了行政机关，对外保留了原行政机关的牌子。既然合并后，对外保留了原行政机关的牌子，那么公民在确定行政诉讼被告时自然是挂牌子的行政机关，向挂牌子的行政机关提起诉讼即可。

其实，党的机关与行政机关在主体和功能上的区分仍然存在一定空间，党政机构规范化的关系依旧存于新机构内部，并不随机构改革而消灭。一方面，党的工作机关合并了相关政府部门后，仍然可能担负与其他党政机关相关的工作任务;另一方面，合并后机构在行使法定公权力时，仍然需要以相应行政主体名义进行，即名义上，原行政机关依旧予以保留。并且，根据宪法和人民代表大会制度原理，只有国家权力机关及由其产生的国家机关可以行使国家公权力，管理国家事务。党组织及其工作部门通常只处理党务，不能直接行使国家公权力。因此，合并后的机构在对外做出影响相对人利益的具体行政行为时，应当以行政主体的名义并且按照法定权限和程序进行。这样，挂牌的行政机关在成为行政诉讼被告参与诉讼的过程中，也可以适当避免“名责权”不对等的格局。

针对上述的第二种情形，行政机关并入党的机关，原行政机关不再设立挂牌，或仅并入行政机关部分行政职责，保留原行政机关及其其他职责，当党的机关行使并入的职责并侵害公民合法权益的时候，应当如何进行救济？因为此时行为主体是党的工作机关及其部门，做出的行为也不是行政行为，从救济途径上，是根本不可能涉及行政诉讼的，更谈不上确定行政诉讼的被告。

笔者认为，这时公民主要可以依照《中国共产党纪律处分条例》及《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》对自身权益进行救济。前者主要是对违反党纪应当受到党纪追究的党组织和党员，规定党的纪律条例及相关组织或党员个人违反后所受的具体处分规则。而后者则是党的纪律检查机关受理对党员、党组织的检举、控告和党员、党组织不服党纪处分申诉的工作条例，范围是针对党员、党组织违反党章和其他党内法规，违反党的路线、方针、政策和决议，利用职权谋取私利和其他败坏党风行为的检举、控告。从上述条例可知：当公民的合法权益受到党组织或者党员个人的侵害时，可以向同级或上级纪律检查委员会进行检举、控告，利用党规、党法的制度体系，维护自身的合法权利。

同时，这也正好体现了党的机关和行政机关是存在一定区分度的空间，而现在我们国家也是有两套组织体系的，依据宪法、组织法等建立的适应现代治理要求的国家组织体系和中国共产党的组织体系，它们分别以宪法和党章为统领。所以，现在的社会主义法制不仅仅指的是宪法、法律、法规等，还包括党规党法的制度体系，而党规党法的这套体系也是相当规范、完备、完善的。这两种不同的组织体系和两种不同的制度体系的存在，使党政的区分仍有一定的空间，公民的各类合法权利得到应有的救济。

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