汪 磊，曹幸琪

（贵州大学公共管理学院，贵州·贵阳 550025）

人类的生存和发展离不开土地，土地作为最基本的生态环境要素和自然资源宝库，是为人类提供一切生产资源和生产资料的源泉。当前，我国城市化进程日益加快，对城市土地的需求愈加旺盛，城市范围不断扩张，由此导致的人地矛盾突出，土地粗放利用，区域生态环境恶化等情况时有发生。党的十九大指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。土地集约利用是生态文明建设的基本要求，必须合理配置和利用土地资源，珍惜每一寸土地[1]。作为改革开放的前沿阵地，江苏省经济发展迅速的同时也受到生态环境恶化的威胁[2]，为此江苏省出台了多项针对性政策，如《江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案》。目前，江苏省的生态文明建设工作已位于全国前列，因此将城市土地集约利用评价放置于生态文明建设背景下进行研究，不仅有助于提高江苏省城市土地集约水平，对其他地区的可持续发展也有很好的借鉴作用。

目前国内学者对于城市土地集约利用的研究内容侧重在城市土地集约利用的综述与展望[3]、城市土地集约利用评价[4]、障碍因子研究[5]和潜力分析[6]等方面。现有研究多从产业结构优化[7]和经济发展[8]的角度出发，对城市土地集约利用水平进行评价，而将城市土地集约利用评价置于生态文明建设的背景下进行的研究较少。评价方法多采用多因子综合评价模型[9]、模糊综合评价[10]、主成分分析法[11]、人工神经网络[12]和集对分析法[13]等，并得到了丰富的研究成果。在评价指标层面，当前研究较少对区间型指标和适度型指标作出明确处理，因此本研究基于改进的Topsis法对此类指标进行标准化，并对江苏省城市土地集约利用水平进行评价，厘清主要障碍因素，以期提高城市土地集约利用程度。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

江苏省位于我国大陆东部沿海，介于北纬30 45至35 20，东经116 18至121 57之间，东临黄海，东南与上海及浙江相邻，西接安徽，北靠山东，总面积达10.72万平方千米。地貌主要由平原、地山丘陵和水域构成，地势平坦，跨江濒海，湖泊众多。江苏省地处长江经济带，下辖13个设区市，是唯一所有地级市跻身全国百强的省份。截至2017年底，江苏省常住人口达8029.3万人，实现地区生产总值85900.9亿元，人均地区生产总值107189元，经济发展已步入中上等发达国家水平。江苏省以占全国1.12%的国土面积，承载了全国5.78%的人口，创造了全国10.39%的地区生产总值，是全国经济社会发展与城市土地集约利用互动最为频繁和典型的地区。因此以江苏省作为研究对象，对于其他地区的土地集约利用具有引领和借鉴作用。

1.2 数据来源

本研究以江苏省下辖的13个设区市为研究对象。因生态文明建设的提出始于党的十八大，故研究时段从2013年开始，限于数据的易获取性，截止于2017年。主要数据来自《江苏统计年鉴》（2014-2018年）、《中国城市建设统计年鉴》（2013-2017年），部分数据来源于：江苏省13个设区市的《国民经济和社会发展统计公报》（2014-2018年）以及各设区市的《统计年鉴》（2014-2018年）。

2 研究方法

2.1 城市土地集约利用评价指标体系构建

在生态文明建设的背景下，基于已有研究成果[14-19]并参考有关文件（《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》和《江苏省生态文明建设规划（2013-2022）》等），综合实务部门相关专家的意见后，选取土地投入强度、土地产出效益、土地利用结构、基础设施状况、绿色生活保障、三废排放状况和土地集约利用发展趋势这7个方面作为准则层，并最终确定了23个评价指标（表1）。

表1 生态文明建设的背景下江苏省土地集约利用评价指标体系Table 1 Evaluation index system of land intensive use in Jiangsu Province under the background of ecological civilization construction

2.2 基于改进Topsis法进行城市土地集约利用评价

Topsis（technique for order preference by similarity to an ideal solution），即逼近理想解排序法，于1981年由C. L.Hwang和K. Yoon首次提出。Topsis法的基本原理是在现有的评价对象中根据各评价对象与理想化目标的接近程度，进行相对优劣的比较。传统Topsis具有以下局限性：首先，没有涉及区间型指标和适度型指标标准化的处理过程；其次，没有给予指标确权合理的依据，其指标权重都是事先决定，主观性较强；再次，正负理想解的确定直接基于标准化后的矩阵，没有考虑各指标的重要性。因此，本研究针对以上问题对传统的Topsis法进行改进，具体步骤如下：

步骤一：评价指标的标准化

由于本研究中的评价指标包括效益型、成本型、区间型和适度型四种指标类型，为避免单一标准化方法带来的局限性，因此采用多元标准化方法，具体公式如下：

当评价指标为效益型时：

当评价指标为成本型时：

当评价指标有适宜范围时：

当评价指标具有最佳适度值时：

通过上述四种标准化公式，所有评价指标转变为效益型指标，且取值介于0至1之间。

步骤二：指标权重的确定

本研究为避免主观赋权法带来的主观随意性和局限性，因此选用客观赋权法中的熵权法确定指标权重。熵权法的原理是依据指标变异性来确定指标权重，若一个指标的信息熵越小，说明其变异性越大，携带的信息量越多，在评价中起的作用越大，因此权重也就越大，反之亦然。具体计算步骤如下：

（1）计算标准化后的指标的比重Yij

（2）计算指标的信息熵ej

（3）计算指标的权重

其中k为1/lnm，m为待评价城市的个数，本研究中m为13。

步骤三：构建加权规范化矩阵

传统的Topsis法直接从标准化后的矩阵中寻找正负理想解，改进后的Topsis法先由熵权法求得指标权重为wj，结合指标标准化后的结果，可得到加权规范化矩阵V。

步骤四：确定正负理想解

当指标为效益型指标时，正理想解为每列中的最大值，负理想方案为每列中的最小值；当指标为成本型指标时，则相反。具体表示如下：

步骤五：计算每个指标至正负理想解的距离

步骤六：计算相对贴近度

相对贴近度刻画的是指标接近正理想解同时远离负理想解的叠加状态。Ci越大，越接近1，说明该城市的土地集约利用水平越高，具体公式如下：

2.3 城市土地集约利用障碍度模型

为提高生态文明建设背景下江苏省城市土地集约利用水平和评价系统内各子系统间的协调度，本研究运用障碍度模型对2013年至2017年的江苏省城市土地集约利用情况进行病理诊断，以期找到制约城市土地集约利用的障碍因子。障碍度模型运用因子贡献度、指标偏离度和障碍度进行诊断[20-21]，具体公式如下：

式中Oij为指标偏离度，即单个指标评价值离100%的距离，Rij为单个指标标准化值，Fij为因子贡献度，此处取各评价指标的权重，Mij为评价指标的障碍度。

3 结果分析

3.1 城市土地集约利用评价

依据上述评价方法，得到2013年至2017年生态文明建设背景下江苏省城市土地集约利用水平，具体数值如表2所示。结合各城市数值的分布情况，本研究将江苏省城市土地集约利用水平划分为四个等级：0-0.4为Ⅰ级，即粗放利用；0.41-0.6为Ⅱ级，即中度集约利用；0.61-0.8为Ⅲ级，即适度集中利用；0.8-1为Ⅳ级，即高度集中利用。从整体上看，五年间江苏省城市土地集约利用水平的均值都处于中度集约利用等级，并呈现小幅度波动的态势，2013年为0.4977，2014年至2015年逐步上升到0.5289，2016年又下降至0.4933,2017年又再次上升。

表2 基于改进Topsis法的生态文明建设背景下江苏省城市土地集约利用评价结果Table 2 Evaluation results of urban land intensive use in Jiangsu province under the background of ecological civilization construction based on improved Topsis method

从时序特征看，2013年，除淮安市处于粗放利用等级，其余12省辖市均处在中度集约利用等级，其中盐城市的土地集约利用水平位列全省第一，具体数值为0.5780。2014年，全省土地集约利用水平均有所提高，苏州市处于适度集约利用等级，其余各市均处在中度集约利用等级。2015年较2014年相比，情况大致相同，苏州市的土地集约利用水平仍然处于适度利用水平，且具体数值比2014年有少量增长。此后两年中，全省各市间的土地集约利用等级再次拉开，苏州市依旧处于适度集约利用等级，然而土地粗放利用的状况重新出现，连云港市和南京市的土地集约利用水平较2015年有所下降。

事实上，苏州市寸土寸金，但是在2016年度全省国土资源节约集约利用综合评价考核中名列第一，获得“国土资源节约集约模范市”的荣誉称号。于此同时，根据自然资源部公布的《全国城市区域建设用地节约集约利用评价情况通报》，苏州市的各项核心指标均名列在全国560余个参评城市的前列，其中地均生产总值位于全国第八名，是全国水平的2.7倍。苏州市之所以能成为全省的模范，是因为其认真落实了中央、省委和省政府颁布的有关推进土地集约利用的各项战略部署，结合江南鱼米之乡的生态环境，建立了一套符合自身城市特点的集约用地制度体系。为解决土地开发强度过高和建设用地破碎化等问题，苏州市创新性地提出了“三优三保”的工作思路，即“优化建设用地空间布局保障发展，优化农业用地结构布局保护耕地，优化镇村居住用地布局保护权益”。通过“三优三保”，苏州市的节地水平和产出效益实现了巨大的“双提升”。

3.2 城市土地集约利用障碍度分析

基于障碍度模型，得到2013年至2017年生态文明建设背景下江苏省城市土地集约利用评价系统内各指标的障碍度。由于城市和指标数量过多，限于篇幅，每个城市筛选出排名前三的障碍因子进行病理诊断（表3）。

表3 2013年至2017年生态文明建设背景下江苏省城市土地集约利用指标层主要障碍因子及障碍度Table 3 Main obstacle factors and obstacles of urban land intensive use index in Jiangsu Province under the background of ecological civilization construction from 2013 to 2017

障碍因子1障碍度（%）X18（13.28）X23（11.67）X14（10.14）X9（10.42）盐城X15（11.55）障碍因子2障碍度（%）X22（11.31）障碍因子3障碍度（%）X16（12.45）X5（10.52）X9（10.10）X22（9.69）X17（11.61）X16（10.11）X22（10.05）X18（9.26）X9（10.93）障碍因子1障碍度（%）X19（12.01）障碍因子2障碍度（%）X22（13.39）X23（11.88）X23（16.39）X19（12.33）扬州X20（11.90）障碍因子3障碍度（%）X18（12.31）X18（11.11）X4（8.95）X20（12.30）X17（9.83）X17（10.17）X2（8.80）X22（11.42）X23（11.50）障碍因子1障碍度（%）X23（12.38）障碍因子2障碍度（%）X23（11.55）X23（11.37）X21（14.24）X23（12.77）镇江X22（11.20）障碍因子3障碍度（%）X21（10.94）X21（11.11）X23（13.96）X22（12.17）X17（10.04）X17（10.64）X4（9.38）X6（11.72）X17（8.60）障碍因子1障碍度（%）X20（12.20）障碍因子2障碍度（%）X15（11.14）X15（11.27）X15（13.68）X15（11.39）泰州X23（11.96）障碍因子3障碍度（%）X22（11.01）X22（10.91）X22（13.04）X23（10.68）X16（9.18）X16（9.15）X18（11.91）X22（10.57）X22（10.91）障碍因子1障碍度（%）X7（11.61）障碍因子2障碍度（%）X20（9.43）X17（11.64）X20（10.15）X7（11.57）宿迁X22（10.20）障碍因子3障碍度（%）X19（9.42）X19（9.67）X19（10.14）X17（11.48）X7（9.41）X22（8.87）X7（10.13）X22（10.72）X17（8.09）

从表3可以看出，2013年至2017年间，阻碍13市城市土地集约利用水平的因子各不相同，但各城市5年内的障碍因子有较大部分重合。相比于其他12市，南通市的障碍因子较为稳定，但作为苏中地区仅有的三个城市之一，南通市的城市土地集约利用水平最低。2013年至2016年间，影响南通市城市土地集约利用的障碍因素由大到小均为工业用地率、财政用于节能环保支出和地均节约用水量。2017年，地均固定资产投入取代工业用地率，成为阻碍南通市城市土地集约利用水平的主要因素之一。由此可以，近年来南通市的用地结构对集约利用的负面影响逐渐减少，经济因素开始成为障碍作用的缘由。对于苏北地区低集约利用水平的连云港市而言，出现频率最高的障碍因素是建成区绿化覆盖率，五年间均有出现；其次出现较多的是城市污水处理率，五年间出现了四次；再次是居住用地率，在结果中三次出现。据此可得，生态因素是导致连云港市城市土地集约利用水平低下的最重要因素，连云港市的发展在一定程度上牺牲了生态环境。近年来，苏南部分化工企业向连云港迁移，且当地有关部分对化工园区监管不力，导致三废的违法排放对于大气、土壤和水质造成了不少负面影响。增加绿化覆盖面积和减少三废排放等举措不仅有助于改善连云港市的生态环境，也能够促进土地集约利用水平的提高。对于苏南地区低集约度的南京市而言，按出现频率，地均固定资产投入、地均二三产业从业人员和地均财政支出是主要障碍因子。五年间，经济因素对南京市城市土地集约利用的阻碍因素一直存在，南京市的用地效益较差，因此，加强土地投入强度是改善现状的有效途径。今后南京市要善于利用高校云集、高新技术产业较多的优势，努力发挥出城市土地集约利用方面的经济集约潜力。苏州市是全省土地集约度最高的城市，其最主要障碍因子是单位GDP电耗，其次为地均固定资产投入和地均工业固体废物产生量，表明经济因素和生态因素都是制约苏州市城市土地集约利用的关键。

4 结论与讨论

（1）2013年至2017年期间，江苏省13市的城市土地集约利用水平均呈现小幅波动状态，且大部分处在中等集约利用水平。其中苏南地区的集约利用水平普遍较高，如苏州、无锡和常州；与此相对，苏北地区的集约利用水平还有很大的提升空间。

（2）从障碍度计算结果可以看出，制约各城市土地集约利用水平的障碍因素均不相同，但都集中在经济因素和生态因素这两个方面。由此可见，经济和生态对土地集约利用水平的影响极大，促进资源高效利用、加强生态文明建设是主要解决路径。此外，主要障碍因素与各城市的区位条件、城市特征有关，因此结合自身情况，因地制宜地制定对策，可以提高城市土地的集约利用程度。

（3）本研究以生态文明建设为背景，通过运用改进后的Topsis法和障碍度模型，对2013年至2017年江苏省13市的城市土地集约利用水平进行评价，并找出主要的制约因素，可为今后提高各城市的土地集约利用水平提供具有针对性的参考。由于空间数据的限制，本研究未从空间层面对各市的土地集约利用状况进行动态分析，有待日后进行完善和探讨。