秦魛亚 张成银 裴丹

摘   要：以林业法律法规为准绳，规范征占用林地行为，稳定林区社会秩序和生产秩序，打击查处零星滥占使用林地违法活动，在工作实践中对零星滥占林地危害提出对策。

关键词：零星滥占林地;危害;对策

1   零星滥占使用林地的成因分析及危害

1.1   地理区位的复杂性

宁陕县位于秦岭中段南麓，林地管辖区域部分相互穿插，拐点多、地面广、战线长，还有未定林界等原因，使县里林区地理环境十分复杂，查询管理权限要报请县级以上人民政府，召集相关林权单位和经营业主进行管辖权协调。少数零星滥占使用林地的行为人，利用这种管辖权协调时间差，贻误调查取证的有利时机，留有余地乘机脱逃，被破坏的林地植被无法修复，林地慢慢被蚕食，破坏面积天天在增长，危害逐步在扩大，严重影响了林区正常的生产经营秩序，同时给林地管理带来一定的难度。

1.2   林地管理单位的多元性

在林地管理多元化状态下，给违法人员开了方便之门，有少数干部做老好人、对违法行为视而不见，更有甚者在利益驱使下直接或间接参与零星滥占使用林地活动，违规经营采石场、矿藏探采活动，该管的不管，该处理的未得到及时的处理，个案引发上访事件，招来不少新闻媒体的大肆宣传报道，激化林地管理与被管理之间的矛盾。

1.3   使用林地的管理与优惠政策的保护性

随着宁陕县域经济的发展，由政府在西洽会上招商引资的项目，受到优惠政策的保护，征占用林地手续由经营业主办理，但在使用林地过程中超面积的现象比较严重。少数经营业主钻优惠政策的空子，零星滥占林地，少办证多占地，不办证也乱用。由于工程项目地点分散，监督检查人员不熟悉情况，经营业主很容易蒙混过关，其结果是林地被滥占，植被恢复费白白流失，国家蒙受重大经济损失。

2   林业执法力度小、处罚难

依据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成大量毁坏的，依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚;非法占用耕地“造成耕地大量损坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农户3 333 m2以上或者基本农田以外的耕地6 667 m2以上种植条件严重毁坏或者严重污染。类推滥占林地面积不超过6 667 m2，零星滥占林地不够立案标准，不追究刑事责任，接受林业行政处罚10元/m2，对零星蚕食林地这类行政案件处罚力度小，滥占林地的行为人不以为然，反而给办案人员带来棘手的问题。在山大人稀的林区人为活动频繁，存在诸多不安全的隐患，容易引发森林火灾和猎杀野生动物等事件。

3   应对零星滥占林地的措施

3.1   使用林地的监管措施

提高全民爱林护林的法律意识。林业行政执法部门对零星滥占林地的行为，抓防范治源头，标本兼治，抓打击不手软，创造和谐社会。林地管护区野外巡护监管措施落实到网格化护林员。

3.2   护林员巡护监管措施

宁陕县按照“县管、镇聘、村用”的原则选聘护林员，由天保工程、生态护林员组成护林队伍，发现乱砍滥伐、偷拉盗运、毁林开垦、亂占林地、乱捕滥猎野生动物等违法行为，进行坚决制止;发现森林火警、火灾、林区违章用火、火灾隐患和病虫害，采取有力的处理措施，并及时上报。

3.3   打击林业涉黑恶措施

实施“打黑破伞”行动，对林业涉黑恶行为并多次参与滥占林地且屡教不改的从严查处，对违法人员不够追究刑事责任的，对其处以林业最高限额罚款，绝不姑息迁就，做到打击一个震慑一方，才能有力地维护林区社会生产秩序。

4   对零星滥占林地行为的规范管理

4.1   规范技术标准

宁陕县林区地大物博、山高人稀，零星滥占林地行为大多发生在边远山区和比较隐蔽的地方，规范管理根源在基层，责任在部门，政企不分，程序不规范，出现多元化局面。由县林业局统筹安排，规范技术标准，明确分工，做到使用林地前有设计，使用过程中有监督，后期植被恢复有验收。

4.2   规范管理使用林地程序

在申请使用林地前规范管理程序，经营业主应提供以下证明材料：有效的工程项目审批文件、建设项目立项报告、拟使用林地计划书、使用林地申请书、使用林地性质、使用林地林木补偿协议书、林地权属无争议的证明等，从源头上杜绝使用林地程序不合法的隐患。

4.3   规范管理林区护林员

林区护林员生活生产在山区第一线，要充分发挥村组护林员的作用，对管护辖区林地情况特别熟悉，在巡山过程中对管护区内零星滥占林地行为进行劝阻制止，并电话报告县林业局负责人或者乡镇负责人。

5   对策建议

对零星滥占、乱挖林地行为，在完善公益诉讼实体法的基础上，细化配套的程序法，使行为人真正意识到零星滥占、乱挖林地的治理投入比行政罚款高数倍，打破那些以发展经济为理由的借口，避免“要建设就有破坏、先发展再保护”，以牺牲环境为代价，长期在这样的社会环境中，零星滥占、乱挖林地行为就不是偶然而是必然现象了。笔者认为，针对零星滥占、乱挖林地案件的特殊性，对于行为人的民事责任应加大处罚力度，扩大救济范围，救济方法也包括勒令行为人停产整顿、禁止生产，提供林地破坏清单，详细报告损失程度，经核查核实后确定处理形式，以此杜绝违法成本低于守法成本而造成的恶果。

（收稿日期：2019-11-04）