法治思维下校园突发事件处置探析

2019-10-18郑一赛

法制与社会 2019年28期

摘要近年来，由于各种原因引发的校园突发事件居高不下，并造成了严重的人员和财产损失。然而我国目前关于校园突发事件的处置仍存在诸多不足之处，解决途径也多局限于政治、经济途径，亟待法治思维指导下的立法完善。当下我国关于校园突发事件之规定不在少数，但过于繁杂且较为分散，欠缺统一性与实际可操作性，应当制定统一的高位阶的专门性法律。而如欲进行专门立法，本文认为必先厘清校园突发事件之定义及其范围，在此基础上更具针对性地完善相关立法工作和制度建设。同时对在事件中应当担责的责任人员应严格追责。

关键词校园突发事件法治思维制度建设严格追责

作者简介：郑一赛，福建医科大学外国语学院。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.027

一、引言

近年来我国校园突发事件频繁发生，如2006年，华南农大连环跳楼自杀事件;2008年中国政法大学教授课堂上被杀事件;2010年3月23日至5月12日内不到60天的时间，6起在幼儿园和小学发生的袭击案，造成17名儿童和2名教师死亡;2011年在江苏徐州发生震惊全国的“12·12校车事故”……校园踩踏、暴力伤害、安全事故、食物中毒、自然灾害等一系列威胁到校园安全的事件和事故，无论是对家庭幸福还是社会稳定都产生了巨大的影响。

我国作为世界教育规模排名第一的大国，2013年在校学生规模就已经超过2.6亿，52.3万所学校遍布城乡。人口高度密集的校园，一旦发生校园突发事件，其涉及的广度和深度都远大于从前。尤其在中小校园里，由于学生年龄小，自身防护能力差，在遇有自然灾害、校内暴力冲突发生时，受到伤害的概率及程度要远大于成人。因此，在做好此类突发事件预防工作的同时，也对我们如何妥善地处置校园突发事件提出了更高的要求。从当下我国对于校园突发事件的处置状况来看，主要集中于政治、经济和社会角度，法治思维对于处置此类事件的作用却遭到了忽视，且在理论界也未得到重视。从法治视角看，当下的关于校园突发事件的应急处置手段具有非常态性，并且欠缺统一性和持续作用效果。而法治思维则要求常规化、统一化，能够在更大程度上摆脱时间、地点等客观因素的制约。因此，为全面处置校园突发事件，需要加强法治思维的运用并建构相关处置机制。

二、校园突发事件的定义及范围

法律作为一门严谨的社会科学，要求对其所规制之事物具有及未明确的针对性，在我国这样的成文法国家更是如此。如欲以法治思维处置校园突发性事件，则首要前提便是厘清校园突发事件之定义及其所涵射范围，进而有针对性提出法律构想及处置机制的构建。

（一）校园突发事件的定义

当前，关于“突发事件”的界定，大多数学术文献的沿用系《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》的概念认定，从预防与应对、监测与预警、应急处理与救援和事后恢复与重建几个角度对公共突发事件进行详细的界定。

而校园突发事件作为突发事件的从属概念，学者们对其理解也是众说纷纭。简敏认为，校园突发事件是发生在校园内或发生在校园外可能给学校全体带来严重后果的，而学校凭借现有的人力与资源难以立即有效解决的紧急事件。李永贤认为，校园危机是指在事先未预警的情况下围绕学校发生的，可能威胁都学校正常的教育教学秩序，并会带来不良后果，而以学校现有的人力与资源难以立即有效解决的紧急事件。吴建勋则认为校园突发事件系指受到学校内外部多种因素的影响，以学校师生员工为主体，在较短时间内骤然发生的、并迅速演化为较大规模的、造成人员伤亡和重大财产损失的、甚至危及学校形象和声誉的事件。上述观点，颇具参考借鉴之处，但亦均有不周延之处。比如李永贤之观点仅以“威胁教学秩序、带来不良后果”言之，并未体现出校园突发事件之后果严重性之要求，即此类事件如若处置不当，可能会造成诸如人员伤亡或重大财产损失等后果。如果放弃后果严重性要求，则极易造成校园突发事件范围的较大程度上的扩大。再如吴建勋之观点并未强调校园突发事件系学校凭借自身之力难以妥当处置之特点，因为比如学生殴打同学此类事件，学校完全可以自己妥当解决，将此类事件也纳入校园突发事件之范畴，诚难令人赞同。

笔者以为，所谓校园突发事件，是指那些突然发生的危及师生、对学校和社会的安全与稳定具有重大影响的，但以学校平凭借自身之力难以立即有效解决的负面事件。这个界定有六个要素：一是“突然发生”，是指事件的突发性，并无事先预警;二是“危及师生”，强调事件的主要受害者系学校师生;三是“重大影響”，是指如果事件处置不当，会对学校和社会的安全与稳定造成负面影响;四是“学校凭自身之力难以应对”，强调校园突发性事件通常需要政府等外部力量的帮助;五是“快速应对”，这也是事件突发性的另一体现;六是“负面事件”，反映了问题的严重程度。

（二）校园突发事件的范围

综观这些年我国发生的校园突发事件，并结合《突发事件应对法》第3条之规定，我们可以将校园突发性事件分为以下几类：

1.群体性突发事件。校园群体突发性时间主要可分为政治因素引发的事件和群体利益引发的事件两类。前者是指带有政治色彩的、具有社会共鸣的群体性突发事件，这类事件社会联动性强、影响面较大，与国际国内形势密切相关，政治目的明显。后者是指因待遇、利益、管理等引发的具有群体利益目的的事件，主要是指校园内外涉及师生的不具备较强政治性的各种非法游行、示威以及集体罢课、聚众闹事等事件。

2.自然灾害事件。自然灾害事件，包括气象、海洋、洪水、地震以及由此引发的此生灾害等。2008年5月12日的汶川大地震，就给灾区学校带来巨大的灾难与损失。

3.突发安全事故。突发安全事故既包括学校楼堂馆所发生的火灾、爆炸、倒塌、踩踏等重大安全事故。就在前不久的2018年12月26日，北京交通大学实验室发生爆炸并引发火灾，3名参与实验的研究生在事故中不幸遇难。

4.突发公共卫生事件。此类事件主要是指突然发生的，造成或者可能造成学校师生健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病重大食物中毒等事件，如2003年SARS的蔓延，给全国教学秩序都造成了严重的影响。

三、校园突发事件相关法律分析及解决路径

综观我国校园突发事件频发的原因，除了学校和社会缺乏危及预防意识、针对各类事件的预防预警系统不完善、部门之间联通机制缺乏配合性以致于信息发布和应急处理缺乏有效性外，相关法律法规仍有不健全之处。世界上很多国家都针对校园突发危机事件立法，以保证校园危机管理有法可依，比如美国、澳大利亚、瑞典等国均已制定适合本国国情的《校园安全法》。

虽然许多学者呼吁要制定屬于我们自己的《校园安全法》，但尚未见成效，我国关于校园安全的法律法规散见于《民通》《未成年人保护法》《义务教育法》和《教师法》，有些属于部门教育规章，法律效力层次较低，并未涉及在校学生人身伤害案件归责原则、处理标准，所以，在管理实践的过程中，教育行政部门和各级学校往往不能依法进行，行使管理权力的过程中缺乏有效的法理支撑。一旦出现管理过程中人、财、物的损失或破坏问题，难以找出有效的法律依据进行善后处理。所以需要我们运用法治思维对其进行审视分析并提出更具针对性的建议。

（一）校园突发事件应对法律分析

分析现有的校园突发事件应对方面的相关法律、法规、规章以及规范性文件来看，我国校园突发事件应对法律法规仍存在下列不足：

1.法律法规体系不够健全。虽然我国现已初步形成了校园突发事件应对法律体系的基本框架，但是由于我国法制建设时间较短，教育法制化进程尚未深入推进，在学校安全问题上就反映出了相关法律法规的缺失。并且，现存的法律法规又缺乏系统性和整体性，学校安全方面的许多问题都是无法可依、无章可循。具体来讲，在法律层面上，虽然有《未成年人保护法》《突发事件应对法》《侵权责任法》等多部法律，但是这些法律对于校园安全问题之规定均过于笼统，缺乏实际可操作性。在行政法规和规章层面，有关学校安全的规定又有着较强的政策性，缺乏科学性和与法律之间的协调性。而在规范性文件层面上，很多文件都是基于当时国家或者地方的实际情况或者突发事件而应急提出的，因此，缺少针对性和协调性，较为零散，很难再整体上发挥作用。

现有的学校突发事件应对相关法律法规散见于许多的法律、法规、规章以及相关文件之中，颁布主体包括教育、公安、交通、卫生等部门，相互之间缺乏衔接与配套，容易造成各行其是的局面，并且不可避免地会出现矛盾与空白。由于缺乏处于统领地位的制度依据，使得在全国范围内无法形成有关学校安全的统一的规范体系，存在着内容零散、效力地下、冲突较多、衔接不足、制度缺位等明显弊端，不能构成学校安全保障的有效制度机制。

2.专项立法滞后。虽然近年来，就学校安全问题专门制定法律或者行政法规的呼声很高，但直至目前为止，《校园安全法》的起草仍未见痕迹，由此导致我国目前还没有专门的学校安全法律。现有的《未成年人保护法》《义务教育法》等，在学校安全方面不仅范围狭窄而且内容宽泛，没有具体的规定。

美国政府相较我国一直重视校园安全立法，例如，1990年美国国会通过《校园安全法》，该法要求学校定期公布学校的治安情况以及校方所采取的安全措施，及时发布校园安全警示，方便家长和学生及时了解该校的安全情况，从而采取更具针对性的防范措施。再如，2001年布什总统签署了《不让一个孩子掉队法案》，该法案要求学校对校园暴力事件进行详细统计并将结果公之于众，且该法案还首次提出了“保护教师”的口号。由此可以看出，我国目前的学校突发事件应对立法状况与美国相比，还存在着较大差距。我们可以在一定程度上借鉴国外做法，综合参考我国的具体国情、社情、校情，建立一个长效的机制，进行专项立法，从法律制度上来充分保证校园的安全。

3.法律法规层次相对较低。当前，我国学校突发事件应对立法散见于许多“条例”“办法”“通知”等法规文件，许多关于校园安全的规定和具体实施办法都是通过各种行政文件发布的，缺乏法律权威和制度刚性。作为我国第一个专门关于中小学安全管理的法规性文件，《中小学幼儿园安全管理办法》同样也存在着位阶较低的问题，这有可能因欠缺督促作用而使得有关部门在校园突发事件的处置中缺乏积极性、主动性。

4.法律法规可操作性较差。目前，有关学校安全事项的法律法规存在着结构不完整的严重问题，许多文本表述并不具有规范意义上的法律后果，并且在法律条文用语方面过于抽象。比如《未成年人保护法》第22条第1款规定：“学校、幼儿园、托儿所应当建立安全制度，加强对未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全。”而相关法律后果仅在第60条作出笼统规定。因此，造成了义务与责任的割裂，缺乏可操作性。

（二）校园突发事件法治体系的构建展望

1.对现有法律法规进行整合立法。如前所述，当前我国并不欠缺关于校园突发事件的立法规定，但层次较低且过于繁杂，分散于各个立法之中，以致于实务中校园突发事件管理部门难以据之操作。且在当前我国之国情下，确立一部具备统一指导意义的较高位阶层面的专门性法律实属必要，故笔者建议全国人大代表、政协委员可提议起草适合我国国情的《校园安全立法》，具体立法过程可由立法委及相关方面专家对当前法律法规中规定进行整合，形成同一性规定，并尽量实现条文规定的具体化以增强实际可操作性，同时明确责任承担相关规定。

2.建立职责分明的政府运作机制。在校园突发事件的处置过程中，政府无疑发挥着巨大的作用，故必须建立职责分明的政府部门的联合运作机制，这一点在法律法规中亦应当予以明确。即立法规划中应明确各级政府甚至学校在校园突发事件中的职责，建立多层次预防、应对办法。同时，应当在法律法规文件中明确指定各种校园突发事件情况下的主要负责部门及其主要责任措施，以保证立法的实际执行与高效。因为如若规定地过于笼统，则各部门之间会欠缺联合驱动机制，会使得法律规定流于形式。

3.规范相关制度建设。建章立制系预防校园突发事件、保证师生正常的教育和生活秩序的基础性工作，政府部门及学校应当建立健全学校各项安全工作制度，这在相应的法律法规文件中亦应当明确。一方面，要重视对师生关于校园突发事件的教育培训工作。学校应急知识宣传教育是有效防范安全事故和有效减少事故损失的重要手段，所以学校要规范化组织师生进行应急常识和应急法规制度的学习。另一方面，要强化安全檢查，目的在于能够及时发现各种不安全因素并采取相应措施消解安全隐患，积极防范可能发生的风险。同时学校应当经常性、不定期对教学楼、宿舍等建筑以及线路、食堂卫生等设施进行拉网式检查，并对有关问题及时进行处理。

4.落实责任追究。校园突发事件直接影响学校安全工作成效和教学秩序，不容小觑，因此在注重加强师生责任意识的同时，还应当对在此过程中存在过错或应当承担责任的人员必须依法依规严格追究其相应责任，以寻求法律之惩戒、教育作用。如在校园突发事件处置过程中有失职、渎职行为的相关责任人或者其他原因应当担责的人员，对其应当给予处分，要求其承担赔偿责任，构成犯罪的还应当依法追究其刑事责任。