周正科

摘 要：政治合法性一直是政治学中一个重要的概念。其中基层政府的合法性更是因其关系到最广大人民的实际民生而引发了学界的广泛关注。要做到合法性就是要求符合法律、道德与利益。然而在十九大正式提出乡村振兴战略后，地方基层政府一方面虽获得了发展机遇但另一方面却也埋下了合法性危机的隐患。如何在乡村振兴背景下进行合法性危机管理将成为基层政府发展的新课题。

关键词：政治合法性 基层政府 合法性危机 乡村振兴战略

一、问题的提出

关于政治合法性这一概念，最早可见于亚里士多德的著作。但也有一种观点认为，早期的儒家经典著作也已体现出了政治合法性的理念。但政治合法性确是一个模糊且难以理解与把握的概念 。因此，许多学者对政治合法性进行了界定以便使其变得清晰。李普塞特强调，政治合法性是指公民相信一个国家所创造和维持的现存政治制度最适合这个社会。关于政治合法性为什么这么重要，有学者给出了这样的解释：任何一个国家，只有当民众从内心接受了其统治的正当性，服从其统治和管理，政府才可以维持统治。如果政府缺乏合法性，而仅仅依靠暴力机构来维持其统治，那么它需要付出的统治和管理成本将大大增加[1]。

以往国内外有关政治合法性的研究基本集中在国家层面上，对地方政府的合法性的研究并不多见。对中国地方基层政府的合法性研究主要集中在村级治理和选举对基层自治组织的合法性的影响。然而从严格意义上说基层群众性自治组织在我国并不算基层政府，我国基层政府合法性研究存在明显缺口。

在十九大提出乡村振兴战略以来，我国基层政府的改革在火热中推进。乡村振兴战略的总体要求是以产业兴旺为重点;以生态宜居为关键;以乡风文明为保障;以治理有效为基础;以生活富裕为根本。乡村振兴战略就是要以完善农村产权制度和要素市场化配置为重点，强化制度性供给;畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，强化人才支撑;健全投入保障制度，开拓投融资渠道，强化投入保障;制定国家乡村战略规划，强化规划引领作用。在乡村振兴战略下，一方面基层政府将获得国家专项资金的投入用于美丽乡村建设，另一方面基层政府要加强乡村人才引入，为乡村振兴注入新的活力。这对于基层政府来说既是一个机遇，也是一个挑战，基层政府可能会获得更多政治认同但也随时可能面临严重的合法性危机。

由于现有对我国基层政府政治合法性研究较少且存在不足;为了弥补不足，本研究旨在分析乡村振兴战略下基层政府的合法性及其危机，从而在新形势下更好指导基层政府工作。

二、乡村振兴战略下基层政府合法性分析

基层政府在乡村振兴战略实行中起着至关重要的作用。其合法性主要表现为：

（一）作为被国家政策所规定的乡村振兴战略的执行主体， 其本身就具有一种天然的合法性。这种合法性上升到了制度层面，被看作为一种理所当然。某乡政府在国家规定的乡村振兴战略实施主体上就赫赫有名。

（二）在中国的官僚制科层组织形式下，乡镇等基层政府处于官僚队伍的底层，直接管理一线的乡村百姓，自人民公社废止以来已有近40年历史。且早在我国历史上的秦汉时期，基层政府的管理就有所实行，人民大众对基层政府有一种历史上的合法性认同。以某乡政府为例，追根溯源，其大概有500多年基层管理的历史。

（三）公推直选制的实行，牢固了基层政府的合法性。公推直选制度的实施，比较明显地提高了民众对基层乡镇政府的支持和信任。也就是说，真正的公推直选制度，不管是党外民主（ 全体民众选举乡镇长） ，还是党内民主（ 全体党员选举乡镇党委书记） ，都有助于提高地方政府的合法性[2]。某乡政府也积极落实了国家的公推直选制度，合法性得到了一定程度上的稳固。

（四）基层政府的绩效是其合法性的重要因素。实践表明，高绩效的基层政府合法性程度越高。基层政府的办事过程与结构是构成绩效的重要组成部分，乡民对基层政府的政治合法性认同也是基于这样一个标准。可以说没有绩效，基层政府就不存在所谓的政治合法性。某乡政府近年来一直在落实拆迁修路方案、乡村环保方案。在一定程度上造福了部分乡民，合法性有了提高，当然也出现了一些问题。

三、乡村振兴战略下基层政府合法性危机

乡村振兴战略在给乡村基层政府带来发展机遇的同时也带来诸多挑战。在这些挑战中，合法性危机这一挑战对基层政府来说可能是致命的。笔者通过对某乡政府以及乡村振兴战略的分析，找到了在乡村振兴战略实行中基层政府可能面临的一些合法性危机。

首先，乡村振兴战略会加大对乡村的专项资金投入加强乡村建设。这就可能会衍生寻租与腐败。一方面资本家把握国家这一战略，为了在乡村投资设厂或进行项目竞标攫取利润，就会存在许多寻租倾向或行为;另一方面，长期的低收入导致基层政府官员积极性不高，再加上思想信念的不坚定以及基层政府监督机制不完善，就会产生腐败。而在“互联网+”的背景下，寻租与腐败一旦曝光，基层政府政治合法性随时可能坍塌。

其次，乡村振兴战略强调人才引进，这为基层政府官员发展裙带关系提供了便利。人才的衡量难度大可能导致基层政府在乡村振兴战略人才引进上任人唯亲。而事实表明，只有公推直选制度的实施，才能提高民众对基层乡镇政府的支持和信任。

最后，乡村振兴战略强调乡村基础设施建设的效度与质量，而无疑给基层政府带来了莫大的挑战，他们可能会为了完成项目指标而不折手段。其中最有代表性的是“暴力拆迁”现象，这种不折手段的行为进一步破坏了官民感情，极大地降低了基层政府的政治合法性。

四、乡村振兴战略下基层政府合法性的构建

基层政府缺乏政治合法性，对其本身和所管辖的乡民来说都是一种灾难。在乡村振兴战略的背景下，如何构建基层政府合法性，避免合法性危機显得十分重要。

首先，在乡村振兴战略下，基层政府要坚持合法的原则构建其合法性。要坚持凡事以法律为规范，坚决杜绝违法乱纪行为，保持政府的先进性与纯洁性。避免以权谋私，公权私用，在乡民心中构建起伟大的政治形象。

其次，在乡村振兴战略下，基层政府要坚持合乎道德的原则。我国是一个注重传统伦理的国家，政治与舆情也紧密相关。如果在乡村振兴战略执行中基层政府没有道德的底线，其公信力会大大降低。基层政府要避免诸如暴力拆迁等缺乏道德的行为。

最后，在乡村振兴战略下，基层政府要坚持合乎利益的原则构建其合法性。这里所说的利益，不仅仅是基层政府部门的利益，它更加强调社会与国家的利益。基层政府在贯彻落实乡村振兴战略时要坚持公共利益导向。在面临伦理两难时要始终把国家和人民利益放在制高点上。这样才能稳固其政治合法性。

参考文献

[1] 马得勇，王正绪.民主、公正还是绩效？——中国地方政府合法性及其来源分析[J].经济社会体制比较，2012（03）：122-138.