黄斯丽

摘要：在安全环境和全球战略形势深刻变化的大背景下，出口管制与维护国家安全与国际和平与发展息息相关。目前已经我国以构建了以《对外贸易法》为核心的出口管制法律体系，通过经营者资格登记、清单管理、许可制度等措施，对军品及两用物项与技术的出口实施管制。但现行的出口管制法律体系仍存在诸如法律层级不高、立法分散等问题，有必要加快出台《出口管制法》，构建完善的出口管制法律体系。

关键词：出口管制;法律体系;改善措施

随着新兴国家政治经济力量的发展，国际形势正在发生深刻变化。国际体系中不稳定因素增多，尤其是恐怖活动的风险在某些地区呈现出扩大的趋势，而且更加严峻复杂。大规模杀伤性武器（“WMD”）及其运载工具、常规武器及其相关两用物项和技术在全球范围内的扩散风险与日俱增。

出口管制作为维护国家安全，防止核扩散和反恐防暴的手段之一，其重要性也越来越凸显。目前，许多国家都制定了出口管制相关的法律法规，我国也不例外。本文拟对我国的出口管制法律体系进行梳理，对其存在的问题予以分析，并提出相应的改善建议。

1 我国出口管制法律体系概况

目前，我国尚无国家层面的专门的出口管制法，而主要是在《对外贸易法》为核心基础上，通过与其他配套的一般法律、行政法规及规章层面的相关规定及参加和认可的国际条约构成我国出口管制的法律体系，具体如下：

（1）法律层面，主要包括：（1）《对外贸易法》、（2）《海关法》和（3）《刑法等》。其中，《对外贸易法》作为管理货物和技术出口的基本法律，具有纲领性作用，对国家实施出口管制的原因及高新技术产品出口管制制度进行了原则性规定，为其他出口管制配套法律法规的制定提供了依据;而《海关法》、《刑法》等则对出口管制的措施、刑事责任等进行了进一步规定。

（2）行政法规层面，主要包括：（1）《货物进出口管理条例》、（2）《技术进出口管理条例》、（3）《军品出口管理条例》、（4）《核出口管制条例》、（5）《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、（6）《核两用品及相关技术出口管制条例》、（7）《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》、（8）《易制毒化学品管理条例》、（9）《监控化学品管理条例》、（10）《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》。其中，（1）主要是对普通货物和技术的一般规定，（2）主要是对军品管制的规定;（3）至（10）则主要是对两用物项和技术出口管制的规定。

（3）部门规章和规范性文件层面，主要包括：（1）《禁止出口限制出口技术管理办法》、（2）《军品出口管理清單》、（3）《敏感物项和技术出口经营登记管理办法》、（4）《关于两用物项和技术经营企业建立内部出口控制机制的指导意见》、（5）《两用物项和技术出口通用许可管理办法》、（6）《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（2018）、（7）《核产品转运及过境运输审批管理办法（试行）》、（8）《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》、（9）《易制毒化学品进出口管理规定》、（10）《易制毒化学品进出口国际核查管理规定》、（11）《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》、（12）《麻黄素类易制毒化学品出口企业核定暂行办法》、（13）《民用航空零部件出口分类管理办法》等。这些行政法规为主管部门根据各行政法规制定的针对不同管制物项的配套规定，用于指导出口管制工作的实务操作。

（4）国际组织和国际条约层面，主要是针对防止WMD扩散的多边机制，其中加入的国际组织包括：（1）国际原子能机构、（2）桑戈委员会、（3）核供应国集团、（4）导弹及其技术控制制度;签署或缔结的国际条约包括：（1）《不扩散核武器条约》、（2）《全面禁止核试验条约》、（3）《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》、（4）《禁止细菌（生物）及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》等

2 我国出口管制制度

我国现行的出口管制法律体系主要可分为两方面：一是对军品的出口管制;二是对两用物项和技术的出口管制。具体而言，我国的出口管制手段包括出口经营登记管理、许可证管理、清单管理及全面控制措施等。具体而言：

2.1 对军品的出口管制

就军品而言，我国实行统一的军品出口管理制度，其主管部门为国务院和中央军事委员会，管制物品为用于军事目的的装备、专用生产设备及其他物资、技术及有关服务，具体清单由国家军品出口管理部门制定。

军品出口由取得军品出口经营权的军品贸易公司负责经营，而军品出口经营权需国家军品出口管理部门审查批准，且出口军品时应取得军品出口许可证。取得军品许可证的流程如下：（1）签订军品出口合同前，需要就军品出口项目取得国家军品出口主管部门批准，或由国家军品出口主管部门会同国务院、中央军事委员会的有关部门进行审查批准;（2）取得军品出口项目批准后，方可签订军品出口合同，并应向国家军品出口主管部门提交合同，申请审查批准，合同只有在获得批准后才能生效;（3）取得前述两项批准后，军品贸易公司应凭军品出口合同批准文件，向国家军品出口主管部门申领军品出口许可证。此外，就重大的军品出口项目、合同，还应经国家军品出口主管部门会同国务院、中央军事委员会的有关部门审查，报国务院和中央军事委员会批准。由于军品出口与国家安全密切相关，因此其管制措施相对严格。

2.2 对两用物项和技术的出口管制

一般而言，两用物项和技术是指集民事用途与军事用途一体的或有助于提升军事潜力的货物、技术和服务等物项，包括用于设计、开发、生产或使用大规模杀伤性武器的物项。但我国现行的法律法规中，仅有“敏感物项和技术”的定义，对“两用物项和技术”并没有明确的定义，而从《两用物项和技术进出口许可证管理办法》和《敏感物项和技术出口经营登记管理办法》的相关规定来看，“两用物项和技术”与“敏感物项和技术”应具有相同内涵。

商务部产业安全与进出口管制局是两用物项和技术的出口管制的主管部门。与军品一样，两用物项和技术的出口也实行清单管理，商务部和海关总署于每年12月共同发布《两用物项和技术进出口许可证管理目录》。2005年《两用物项和技术进出口许可证管理办法》出台前，两用物项和技术的清单分别由上述表格中的各单项条例分别规定，该管理办法生效后，将各单项条例中的清单予以统合成一张清单，分类列示。

除清单管理外，我国对两用物项和技术的出口管制还采取了如下措施：（1）出口专营制度，主要针对核物项出口;（2）出口经营者登记制度，主要针对核两用品及技术、导弹及相关物项和技术、生物两用品及相关设备和技术、有关化学品及相关設备和技术，出口前述物项和技术的经营者，必须向商务部申请经营者登记;（3）许可证制度，就清单中所列的两用物项和技术，经营者出口的，需申请相应的出口许可证;（4）全面管制制度，根据《两用物项和技术进出口许可证管理办法》第8条规定，出口许可证并不仅限于清单中规定的物项和技术，出口经营者知道或者应当知道，或者得到国务院相关行政主管部门通知，其拟出口的物项和技术存在被用于大规模杀伤性武器及其运载工具风险的，无论该物项和技术是否列入清单，都应当申请出口许可证。

3 我国出口管制法律体系存在的问题

由于我国现行出口管制法律法规出台时间较早，且主要根据具体物项进行单项立法，故存在以下问题：

（1）法律层级较低，缺少国家层面的专门的出口管制法。现阶段，我国的出口管制法律体系主要由行政法规和部门规章构成，由于其效力层级不高，导致主管部门在工作实践中存在调查执法权限不足、部分案件无法查处等问题，影响出口管制工作的权威性。

（2）法规、规章的条款规定不明确。如上所述，现行的行政法规或规章中仅有 “敏感物项和技术”的定义，并无“两用物项和技术”的定义，但在相关主管部门制定的规章中却使用了“两用物项和技术”的表述，概念定义的不明确，容易造成实务适用的混乱。再如《两用物项和技术进出口许可证管理办法》第35条规定：“未经许可，或者超出许可范围进出口两用物项和技术的，依照有关法律、行政法规处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”此处的“有关法律、行政法规”并未明确规定，且也未规定具体的行政处罚措施。

（3）出口管制标准不高，方式单一，与国际规则接轨程度较低。目前我国的出口管制措施主要是根据物项确定的许可制度，对于国际通行最终用户和最终用途核查措施的规定还不够完善;另外对于一些技术含量较低的两用物项或者扩散风险较低的目的地的出口，缺少相应的许可例外或许可便利的措施，与国际规则存在一定差异。

4 完善我国出口管制法律体系的建议

针对我国现行出口管制法律体系存在的问题，有必要采取相应的改进措施，具体建议如下：

（1）加快制定出台统一的《出口管制法》。如上所述，由于国家立法层面上的《出口管制法》的缺失，相关行政规章分散凌乱，除行政许可的批准外，出口管制相关的其他事宜，如违法调查等，主管部门缺少相应的权限，严重影响了出口管制工作的权威性。目前《出口管制法》已列入2019年立法计划，但何时能正式出台还尚未确定，鉴于目前复杂的国际形势，有必要加快《出口管制法》的立法进程。

（2）梳理现有出口管制行政法规及规章制度，构建完善的出口管制法律体系。现有的出口管制相关的规定中，存在着过时、规定不明确及重复等问题，随着今后《出口管制法》的出台，行政法规及规章制度中与《出口管制法》中不一致的内容或表述等，该如何修订以实现与《出口管制法》的整合，需要进行相应的梳理。此外，根据商务部2017年公布的《出口管制法（草案征求意见稿）》，可以预见今后我国的出口管制将拓宽相关的管理手段（如许可例外、黑名单制度等），实务中该如何落实，也有必要进行更进一步研究。

（3）加强与国际合作，在我国实际国情基础上，借鉴其他国家的经验及做法。出于维护国家安全和经济利益的目的，目前世界上众多国家都已建立出口管制机制，尤其是发达国家，建立相对完善的出口管制法律体系的国家不乏少数，其出口管制水平也较高，加强与这些国家的交流与学习，有助于进一步实现与国际社会的接轨，但由于国情及立场的不同，在借鉴其他国家出口管制政策中有利于我国的做法的同时，必须坚持从我国国情出发，才能真正构建完善的出口管制体系，切实维护我国的国家安全及利益。

作为维护国家安全与发展利益的重要手段，出口管制对于新形势下维护国际和平与安全，树立负责任大国形象具有重要作用，构建完善的出口管制法律体系，不仅有利于维护国家安全，也能进一步提升我国的国际影响力。

（作者单位：中国社会科学院）