邹银楹

摘要：近几年来，我国营商环境改善成效明显，行政审批制度改革在其中发挥了重要推动力的作用。东北地区营商环境发展在全国范围内不算靠前，不合时宜的体制成为制约其发展的重要因素。本文以辽宁省盘锦市作为调研对象，发现其在行政审批制度改革中十分注重改善营商环境，进行了创新审批方式、压缩审批时限、完善审批监管等实践。但此次改革仍存在着改革具有不彻底性、政商关系处理不当、意识改变有待加强等阻碍营商环境改善的问题。盘锦市应从提高行政审批效率、提供人性化服務两方面继续深化改革，从改善政商关系，转变改革意识等角度进一步改善营商环境。

关键词：行政审批制度改革;营商环境;盘锦市

中图分类号：D630       文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2019）08-0062-03

1 行政审批制度改革是改善营商环境的重要推动力

营商环境是指企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循的政策法规所需的时间和成本等条件，包括市场环境、政务环境、法律政策环境及人文环境。一个地区企业的生存发展受当地营商环境的直接影响。

2018年10月31日，世界银行发布《2019营商环境报告》。据报告显示，2018年我国营商环境在全球190多个经济体中排名第46，较2012年的91名上升了45名，成绩显著。世界银行全球指标局高级经理丽塔·拉马霍表示，中国快速有效的改革让中国的营商环境大幅改善。而在这一系列改革中，行政审批制度改革发挥的作用尤为突出。

我们可以看出，我国的营商环境得到了极大改善，但是地区之间如仍存在着不平衡问题。在我国，地区经济发展不平衡是不争的事实。此不平衡表现在地区生产总值、企业数量和质量等方面。实质上，这些不平衡都与营商环境的不平衡有关。我国东部经济发达的地区，营商环境往往较好，企业数量与质量也超过其他地区。中西部及东北经济欠发达的地区，营商环境也较差，企业数量与质量都不尽人意。

据第三方评估报告显示，辽宁营商环境指数列全国第九位，仍有改善空间。而改善营商环境需从市场、政务、法治、人文等发面着手，用时长且过程复杂。根据习近平总书记关于东北振兴的谈话，东北地区不适宜的体制机制是制约发展的根本性因素。就辽宁省盘锦市所在的东北地区而言，深入推进体制改革是当前要务。

由此可见，行政审批制度改革是改善营商环境的重要推动力。盘锦市在改善营商环境时，应抓住深化行政审批制度改革这一重点，以改革促改善。

2 盘锦市通过行政审批制度改革来改善营商环境的实践

盘锦市作为辽宁省经济发展中的支柱力量与重要的对外开放城市，对改善营商环境的巨大作用有着深刻认识。在行政审批制度改革中，时刻牢记为企业松绑减负。自改革以来，已取得显著成效，仅2018年新增民营企业就有1.7万户。

2.1 创新审批方式

盘锦市在推进行政审批制度改革以来，便力图创新审批方式，将“互联网+政务服务”作为改革重点。“不见面审批”、“一网通办”是多地改革的热点。在这一方面，盘锦市将“网上办、集中批、联合审、代办制、快递送”作为普遍制度安排并长期推进，努力实现企业“最多跑一次”或“一次都不用跑”。

改革以来，盘锦市实现了70%以上事项可在网上办理，多数业务可按照“外网受理、内网办理、全程公开、无偿代办、网端推送、快递送达”的方式进行办理，让“数据传送”代替“企业跑腿”。

2.2 压缩审批时限

盘锦市在全省率先开展了“三集中、三到位”，即行政审批改革实现部门行政审批职能向一个科室集中、承担审批职能的科室向市行政服务中心集中、行政审批事项向电子政务平台集中，审批事项进驻中心到位、授权到位、电子监察到位。力图通过优化审批流程来压缩审批时限，提高审批效率。

在已取得成绩的基础上，盘锦市再接再厉。兴隆台区在“三集中三到位”基础上进行了再集中再到位，将340项与投资项目审批、市场准入相关联的行政确认以及其它权利事项全部划入区行政审批局，提高了审批效率。

同时，为确保提高工作效率，盘锦市进一步细化了内资企业注册、外资企业注册和建设项目审批业务办理指南及流程图并制作图板公示上墙。积极推进“企业承诺+容缺审批”，在企业承诺的基础上实行“容缺审批”，解决企业前置审批的制约问题。

截止目前，压缩审批时限的工作取得良好效果。涉企审批精简申报材料比例达38.6%，审批时限平均压缩65%。如备案类工业项目，审批事项从原有31项减少到25项，要件由原有230个减少到170个，审批时限从原来的252天缩短到23个工作日。

2.3 完善审批监管

相关部门对审批工作同时进行线上线下监管，检查政策落实情况。在线上，通过部门之间的数据互通，对网上办事大厅审批流程等进行监管。在线下，对实体大厅窗口单位的服务质量、效率等进行明察暗访。

工作开展以来，盘锦全市共处理9起破坏营商环境案件，相关部门已累计受理书面投诉案件58件，受理电话投诉案件39件，案件办结率位居全省前列。在后续工作中，盘锦市将持续加大对破坏营商环境案件处理、问责力度。

3 盘锦市行政审批制度改革中阻碍营商环境改善的问题

经过近几年的改革，盘锦市的营商环境已经得到明显改善。但在看到成绩的同时，我们也要认识到改革应该是长期的，取得的成效是阶段性的。在目前的改革中，盘锦市仍存在着部分问题。

3.1 改革具有不彻底性

整体上来看，盘锦市行政审批制度改革关于改善营商环境的工作高质量开展并取得显著成效，但此次改革仍具有不彻底性。

首先，在审批事项方面，关于企业的审批事项仍有部分互为前置，且还不够精简。部分部门在改革中止步不前，为强调及保留自身重要性，割舍不掉某些多余的审批事项，同时为了减少自身责任，又设置了前置审批，企图让其他部门“背锅”或将企业拒之门外。

其次，在审批时间方面，审批周期长、时间长的问题仍然存在。“玻璃门”、“旋转门”在审批过程中给企业“使绊子”，降低了审批效率，延长了审批时间。

最后，在推行网上政务方面，信息化建设滞后。在盘锦市的改革中，网上办事大厅利用率不够高，部分群众及企业仍持有找人办事的旧观念，选择“跑腿”而非网上审批。这反映出当地信息化建设较为滞后，制约了网上政务的开展。

3.2 政商关系处理不当

在行政审批中，相关部门在优化营商环境的背景下，在政商关系的处理中犯了难：

一方面，相关部门为了与企业划清界限而选择以疏远的方式来证自身清白，“清而不亲”。鉴于政商信息不对称问题的客观存在，企业在办理审批时，对政策内容、办理程序等方面存在盲区。政府部门的疏远可能导致企业在遇到困难时“求助无门”。

另一方面，某些部门为了帮助企业发展，又与企业走得太近，超出正常的政商关系范畴，“亲而不清”。这些部门或工作人员在与企业的接触中，往往因私欲而逾越政商界限，将与企业的关系由工作发展到私下来往，出现权钱交易等现象。未与部门“搭上关系”的企业在审批中易遭到不公平对待，在办理业务时四处碰壁，困难重重。

3.3 意识转变有待加强

我们发现在改革中，某些干部缺乏改革意识，具体表现为缺少主动为市场主体考虑和服务的意识，缺少借鉴汲取先进地区改革经验的意识。其在工作中将不作为当作避风港，因循守旧、固步自封。

部分人员存在着“官本位”思想，以“管理者”自居，认为自己“位高权重”，难以放下官架子来为市场主体考虑和服务。

同时，一些干部不愿承认自身管理改革能力的局限性，不愿承认“技不如人”，不愿向先进地区学习。世界银行评估我国的营商环境，名义上是评估整个国家，实际上只是以北京和上海两个城市作为样本。我国营商环境排名的上升也与这两个城市改革的成效密切相关。再者，国家出台的政策或改革指导意见，多数是以北京、上海等地区为试点，但这些政策或意见对全国都是适用的。北京、上海等地的率先实践为其他城市积累了经验。相关干部借鉴学习意识的缺乏，将导致整体改革的落后。

4 盘锦市通过行政审批制度改革来改善营商环境的建议

4.1 继续深化改革

4.1.1提高审批效率

首先，相关政府部门应全方位、尽全力地精简审批事项、审批环节，优化审批流程。能减尽减、能放尽放，在放权数量与质量两方面双管齐下。逐步减少涉企行政审批事项，逐步实现“证照分离”。要求企业出具的证书，能取消的尽量取消，不能取消的归入“多证合一”。

其次，明确规定审批时限。出台关于审批时限的方案及规定，明确各审批部门的责任，严格按照优化后的审批流程来办事。在为企业节约金钱成本的同时，也要为其节约时间成本。

最后，推动网上办事大厅的发展。在改革之中增大网上办事大厅的宣传力度，帮助转变部分企业的旧观念，拉近企業与网上政务的距离，让其会用、想用、能用。

4.1.2提供人性化服务

在行政审批制度改革中，审批过程由政府“端菜”变为企业“点菜”，但“菜单”还是由政府部门提供，企业所能作出的选择最终还是受政府部门的制约。

政府部门应将“菜单”的多元化作为工作重点，针对不同审批事项，为不同类别的企业提供个性化的“套餐”。为企业提供人性化、高效的服务，降低审批难度，为其减负。

4.2 改善政商关系

良好的政商关系应是“既亲又清”“亲而有度，清而不疏”。“亲”是指政府部门应与企业进行交往，为企业解决审批难题;“清”是指政府部门应保持清白纯洁，不搞权钱交易等小动作。

在“亲而有度”方面，制定政商交往“负面清单”，划清“亲”与“清”的界限。政府部门在进行审批时，要严格按照标准化流程办事，不为个别企业开后门，也不为个别企业穿小鞋。既有帮助企业的热心，又有坚持自身原则的强硬态度。

在“清而不疏”方面，强调企业发展、改善营商环境对地方发展的重要性。相关干部保持自身廉洁清白，具有一定的正确性，但极端化地坚守原则并不能为部门及企业带来好处。相反，政府部门走近企业才能实现双方共赢。

4.3 转变改革意识

4.3.1转变干部为市场主体服务的意识

重视教育学习，干部思想应从“管理者”向“服务者”转变，把企业的问题当作自己的问题，把企业的发展当作自己的发展，拆除“旋转门”“玻璃门”，真心实意地把企业当作合作伙伴，而不是把为企业服务当作表面功夫。改革不是走秀，企业需要的是实实在在的好处。只有干部肯为企业服务了，企业才能在营商环境中安心发展。

4.3.2积极借鉴先进地区经验

政府部门要勇于承认自身发展的局限性与其他地区发展的相对优越性。盘锦市行政审批制度改革中关于改善营商环境的实践还存在着不足，政府部门不应固步自封，而应向先进地区学习，博采众长、取长补短。

盘锦市应组织干部，到南方改革先进地区进行考察学习，如江苏、浙江、广东等。在考察对比中发现自身问题，寻找短板，思考应对策略。

参考文献

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