基于城乡融合发展的乡村振兴策略研究

2019-09-10季羿宇肖萌

小城镇建设 2019年9期

季羿宇肖萌

摘要：如今，中国正处于打破城乡二元结构，走向城乡融合发展的新的历史时期。随着农业从传统生产形式快速向现代化转变，城乡联系进一步加强，同时，其内在矛盾也愈发突出，特别是在大型都市圈和城市带周边，乡村发展问题尤为明显。大量理论从不同视角佐证了城乡发展并非一个封闭和独立的过程，而这一语境也促使全球乡村发展课题研究方向提倡以扩大视野，从城乡关系入手的方式，将乡村问题纳入城乡联系、城乡融合的有机整体来讨论，方具研究和实践价值。本文选取日本东京都市圈为对标，通过案例研究和文献研究的方式，对其发展背景、创新模式和策略进行研究梳理，进而根据其城乡联系在空间体系、社会政经和物质资源等多个维度的互动逻辑，提出一个综合性、组合式的“乡村发展策略包”，为我国大型城市周边的乡村振兴提出策略建议。

关键词：乡村振兴；城乡融合发展；东京都市圈

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.008？中图分类号：TU982

文章编号：1009-1483（2019）09-0041-06？文獻标识码：A？？？？

Research on Rural Revitalization Strategy Based on Integrated Urban and Rural Development： Taking the Suburbs of Tokyo as an Example

JI Yiyu， XIAO Meng

[Abstract] Today， China is in a new historical period of breaking the urban-rural dual structure and moving towards the integration of urban and rural development. With the rapid transformation of agriculture from traditional production mode to modernization， the relationship between urban and rural areas has been further strengthened. At the same time， its internal contradictions have become increasingly prominent， especially in large metropolitan areas and the periphery of urban belt， the problem of rural development is particularly obvious. A large number of theories from different perspectives prove that urban and rural development is not a closed and independent process. This context also urges the global rural development research to start from the relationship between urban and rural areas. It is of research and practical value to bring rural issues into the organic whole of urban-rural connection and integration. This paper selects Tokyo metropolitan area as the target， and studies its development background， innovation mode and strategy through case study and literature research. Then， according to the interaction logic between urban and rural areas in spatial system， social politics and economy， material resources and other dimensions， a comprehensive and integrated "rural development strategy package" is proposed， which puts forward strategic suggestions for rural revitalization around large cities in China.

[Keywords] rural revitalization； integrated urban and rural development； Tokyo metropolitan area

1 研究背景及综述

城市与乡村，作为人类聚居方式同源演化的两个方向，在物质、经济、人口移动、技术、社会作用、服务等方面存在千丝万缕的联系[1]。乡村地区作为城市的腹地，受到城市空间扩散和人口虹吸效应的影响，发生着深远的变化，而其社会形态、经济水平、环境质量等因素，又会在很大程度上反作用于城市的发展。这种潜在的强互动关系使得“城”和“乡”两个要素在诸多早期城市规划理论研究中以并列的身份出现：如霍华德的“田园城市理论”提出了兼具城市和乡村优点的理想城市模型[2]；格迪斯、芒福德等将乡村的规划纳入到区域综合研究和区域规划领域[3]；佩罗提出增长极理论将区域与城市发展中的作用与反作用在极化效应中加以阐述[4]。20世纪以来，国外大量理论和实践表明城乡二元经济结构需要向城乡融合发展，T.G.Mcgee提出“Desakota”概念，表明城乡之间在空间、产业、社会等多维度的密切互动、互补的关系[5]；英国《城乡规划法案》将乡村发展与保护问题正式纳入法制化，为各国城乡融合发展奠定了宝贵的实践依据；日本的城镇体系规划将空间分为市、町、村三类基本单元[6]，其中町就是介于城市和农村之间的地区，其发展大大推动了日本城乡一体化建设。综上可见城乡发展并非一个封闭和独立的过程，而这一语境也促使全球乡村发展课题研究方向提倡以扩大视野，从城乡关系入手的方式，将乡村问题纳入城乡联系、城乡融合的有机整体来讨论，方具研究和实践价值。此外，由于城乡联系在空间体系、社会政经和物质资源等多个维度具有独立的互动逻辑，一个综合性的、组合式“乡村发展策略包”被认为是更加有效的方式，在这个策略包将包含基于乡村视角的城乡空间统筹、市场发展、文化沟通和机制创新，通过多个发展子要素的优化来解决现状乡村地区面对的问题和挑战。

如今，中国正处于打破城乡二元结构，走向城乡融合发展的新的历史时期。在这一时期，随着农业从传统生产形式快速向现代化转变，农村社会形态由封闭逐渐向开放转型，城乡联系进一步加强，同时，其内在矛盾也愈发突出，特别是在大型都市圈和城市带周边，乡村发展问题尤为明显。在此背景下，国家提出的乡村振兴战略，也期望通过扩大乡村发展视野，突破城乡二元体系，从更宏观的角度统筹解决农村现状问题：2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施，在立法层面弥补了我国长期以来城乡分治、发展不协调的制度性设计缺陷，乡村规划正式纳入城乡一体的法律管理体系；2018年新组建自然资源部将国土资源部土地利用规划、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合；2019年建设用地审批和城乡规划许可“多审合一”改革。以上均为我国城乡融合发展提供了良好的体制与政策环境。实践层面，目前我国存在许多致力于乡村振兴事业的社会组织和交互平台，如社区支持农业联盟（CSA）、北京有机农夫市集（食通舍）、曙光社区发展能力建设中心（牧云坡）等，在食品安全、“三农”可持续发展、返乡青年的从农之路、农业观光旅游、农业与经济发展等方面做出了瞩目的成绩和贡献。然而，现有的乡村振兴策略也出现了各自为政、无法绞合的情况，使得实际实践效果并不理想，这不仅是因为我国城乡长期割裂发展遗留了诸多历史问题，以及城乡二元结构体制导致的城乡资源配置过程中的种种壁垒等阻碍城乡融合发展的因素，更是因为，城乡发展、乡村振兴不能完全通过上层机制的建设或是底层社会实践而得到有效解决，而是需要一体化的、贯穿始末的统筹。日本东京都市圈地区作为全球城乡发展领先地区，其地缘因素、经济模式、资源禀赋和历史路径等方面与我国有许多相似之处，本文希望通过案例研究和文献研究的方式，对其发展背景、创新模式和策略进行研究梳理，关于如何通过建立多维度和良性的城乡关系来解决大都市市郊乡村发展问题，如何在空间发展、经济发展、文化建设和制度优化层面进行创新等问题，都将通过对东京地区乡村实践经验和创新模式的梳理得以回答，进而对中国，特别是北京等大型城市周边的乡村振兴从实践层面提供借鉴。

2 研究范围界定

在对乡村的界定上，日本通常以人口为指标将人口集中地区（DID，Densely Inhabited District）称为城市，其他地区（非DID）则定义为乡村。因此日本乡村的概念也是相对于城市存在的，是以从事农林牧渔等产业为主要经济活动的，具有特定自然景观和社会形态的综合体[7]。日本乡村聚落是家庭与家庭通过地缘和血缘关系相连接，逐渐形成各种集团和社会关系的农村社会生活的基础单位。日本乡村从土地利用的角度可定义为：以聚落为中心，被农地、山林、河川、道路等所占据，空间上呈现一体化的一个领域。

从严格的法律上来讲，日本并没有任何一部法律规定国家的首都在哪里，而东京都目前已进入高度城市化阶段，就乡村振兴问题而言与我国现阶段城镇化水平缺乏现实意义上的可比性。因此，本研究考虑城乡体系和功能上的整体性，将日本具有首都功能的地域范围定位为以东京都为核心的都市圈范围，作为本次的研究范围。

根据《第五次首都圈整备法》，东京都市圈是日本政治、经济、文化的中心，其包括东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县、群马县、枥木县、茨城县和山梨县，即一都七县，圈域面积34333km2，占日本国土总面积的9.8%，人口2939.5萬人[8]。在法规指导下，以自上而下的方式将首都圈设置成多个政策区域，即建成区（市街地）、近郊绿地保护区、都市开发区和近郊整备地带[9]（见图1）。

3 东京市郊乡村振兴研究背景

东京市郊的乡村形态随着城市经济发展和空间演化呈现出由面到带、再到块状的形态演变[10]，由战前自给自足的农村组织，到战后发达商品经济下的农村经济，再到“农业岛”和“过疏化”的出现，其乡村的形态发生了巨大的变化（见表1）。

在此过程中乡村不可避免的受到高速发展城市的兼并和挤压，由此也造成了一系列的问题：生产生活方面，城市经济增长促进农村劳动人口向城市转移，一方面农业人口向城市转移（日本没有户籍制度所以来到城市的农民一般会定居下来），城市人口密度大幅增加，另一方面农村劳动力流失后存在大量老人、妇女和儿童这样的弱势群体，这“一去一留”便使农村原有的生产生活形态受到了根本的影响；传统文化方面，乡村人际社会随着人口流失也发生了变化，原有的社群活动缺乏组织难以为继，乡村传统文化由于失去“人”的载体也逐渐面临失传的危险；空间形态方面，城市的蔓延和兼并影响了农村原有的聚落形态，都市区周边的剩余农用地被包裹在城区住宅之间成为“孤岛状”的用地，与传统的乡村地缘失去连接却又无法真正融入城市范畴，造成诸多社会问题。为了改善乡村凋敝的情况，日本早期实施了一系列乡村振兴“策略包”，如都市农业、乡村驿站、农协组织等。空间环境上强调渗透互补，市场经济上注重创新互惠，社会文化上提倡共建互促。下文将以东京市郊为研究对象，对“策略包”的主要内容，包括建立空间联系（都市农业、乡村驿站）、建立市场联系（农协组织）、建立文化联系（传统文化、艺术复兴）、建立保障机制（财税、社会、市场）等四个方面进行梳理。

4 东京市郊乡村振兴策略

4.1？建立空间联系

4.1.1都市农业——城乡互动的空间单元

东京的都市农业是在20世纪60—90年代经济高速增长期以后逐渐成型的，当时由于城市的扩张，使得少量的农业用地以“农业岛”的形式包裹于城市之中。由于其临近城市的区位优势，一些农场主带头自发地基于城市人群的生活需求结合本土生产经营项目兴建各种设施，以休闲观光体验项目为主，如观光农园、学校农园、牧场馆、跑马场等。在此背景下，就促生了《市民农园整备促进法》，其根本目的是推动较大面积（50～100m2）的体验性市民农园建设，规定东京都2小时车程可达的距离为市民的承租距离，并建立了农园建设的设施规范和明确了承租期限[11]，自此，都市农业在建设上走向了规范化，在管理上走向了制度化。都市“农业岛”的发展理念也从“农住都市”到“有农生活”回归农村，强调人的交流，以及城乡的近距离、多元化互动，将都市中的“农业岛”作为农村生活的缩影，影响城市人群的生活、学习和娱乐方式，加强市民对“有机农产品”的认知，激发他们对于“有农生活”向往。同时，都市农业在生态、景观功能上对城市空间的补足效益显著。在东京，市民农园往往以城市“绿化中心”的功能形态呈现，除了提供高品质的绿色农产品外，还承担了城市的景观绿化与生态循环功能，既能满足市民对有机产品的消费需求和对“有农生活”的休闲需求，又能满足城市空间的绿化需要。

4.1.2乡村驿站——城乡交往的空间节点

日本的乡村驿站，发端于城乡联动交流促进乡村振兴的背景下，是日本政府为了给乡村提供道路基础设施从而振兴乡村经济的一种手段，起初是由日本国土交通省组织修建用于改善乡村道基础设施的多功能型复合道路休息站。其主要形式有两种，一种是设置在乡村入口道路上的“门户型”驿站，主要功能是为乡村观光者提供游客咨询服务和购物、停车、充电等设施，目的是吸引观光游客并为其提供便利；另一种是设置在乡村核心地带的“中心型”驿站，主要功能是提供农产品采购、医疗、养老等服务，并可作为防灾临时指挥中心、应急能源储备站等场所，其目的是提高乡村资源利用效率以促进就业和产业发展实现乡村振兴。由于东京市郊中城镇化的超快速发展，导致城乡差距不断扩大和乡村衰败等问题，因此乡村驿站最初也是起源于东京都市圈的近郊整备地带，目前东京都市圈内已有183处乡村驿站投入运营，是日本乡村驿站分布最为密集的区域之一。如东京市郊群马县川场村曾在1971年被日本政府认定为“过疏区域”（即人口与户数锐减，地域老龄化，经济萎缩，生活信念低落等），1981—2005年川场村的经济复苏正是由于乡村驿站设施的建设和运营在其中发挥了重要的作用。1981年，通过签订“世田谷区民健康村合作协议” 东京都世田谷区与川场村开始进行城乡互动，驿站则作为两地推进文化交流、农产品品牌建设、自然环境保护等合作的据点，将城乡关系由城乡割裂推向城乡互动—城乡协作—城乡交融的良性循环（见表2）。

4.2？建立市场联系

农协组织——城乡市场对接的纽带。农协组织是日本农业社会最具代表性的民间组织，在日本农村具有极大的影响力，是乡村生产者和城市消费者得以有效对接的关键。它的工作涉及到农业生产资料（农具、农机、肥料、育种）的销售与租用，农产品的购销，农民的金融服务（贷款、保险等）及福利（医疗、养老、子女教育）。农协在城乡市场对接方面发挥着重要的纽带作用。除了为农民提供便利和购销渠道以外，农协组织还指导农民根据市场需求进行计划生产和改进生产技术，从而摆脱了以往产销的盲目性，也在一定程度上避免了农户之间的恶性竞争；另一方面，农协组织的介入通过其对市场上农产品价格的影响力削弱了资本市场对农民个体的压榨，在价格上保障了农民的利益。1947年11月日本政府颁布了《农业协同组合法》，大力支持农协发展，建立会员制度，规定凡耕种面积大于0.1km2以上且年度务农时间超过90日以上的农民，有资格入股成为当地农协的正式会员，会员（个人或团体）可以不直接从事农业生产，靠运营农协组织获得分红收益[12]。

东京市郊各县均设有农协，如千叶县曾经也有40多个农协组织，现在有19个，有的县只有一个农协。农协首要工作就是协助会员制定生产经营计划，监管种植户是否按生态种植标准生产。以关东地区最大的县——栃木县为例，其处于近郊整备地带，农业较发达，盛产草莓、韭菜等果蔬产品，草莓产量40多年蝉联日本第一。农产品市场主要面向栃木县内、日本首都地区，部分优质产品出口海外。栃木县草莓种植设有草莓协会，凡种植户均须入会并定期缴纳会费，生产需遵循一定的生态标准。此外还设有全日本首家草莓研究所，部分农户种植自研发品种。農户按规定实行生态种植，农协负责销售，农协可根据市场供需情况有计划地规模出售农产品，保证农民高价卖出农产品。

4.3？建立文化联系

4.3.1传统文化——乡村文化对都市精神的反哺

日本在乡村振兴的过程中充分体现了乡村文化繁荣对于都市文明的反哺作用，并且形成了比较系统的乡村文化建设体系。在建筑方面，非常注重对传统建筑样式和聚落形态的把控，并将传统民宿建设作为旅游业发展中的重要一环。如群马县川场村，其北部聚落深入山脉而形成了良好的生态环境，是东京市民休闲康养的胜地，川场村共有15家民宿，除了最大的川场温泉会馆外，每家民宿都由村民自宅改造而成，民宿的建筑与室内装饰鲜明地体现了传统建造艺术与现代生活方式的交融，传统的建筑形态与现代化的设施给旅人带来愉悦的体验[13]。在民俗方面，通过组织节庆活动强化乡土特色文化，延伸传统民俗的价值链发挥最大经济和社会效益。如东京都多摩地域西部的桧原村，传承了大量的传统民间艺术，如民间歌舞、祭祀仪式、绘画工艺等，还建有桧原村乡土资料馆展示本村的文化，那些无法亲自体验当地民俗文化的游客，可以在馆内观看录像。村庄依托各类节日举办丰富的民俗活动吸引大量的游客，不但为当地农民带来了丰厚的收入，也增加了他们的地域自豪感。

4.3.2艺术复兴——现代艺术对乡村经济的激活

主要针对一些空心化严重、传统文化凋敝的乡村，采取了“创造IP，集聚人气”的复兴理念。如越后妻有，原来是位于远郊的发展落后地区，为突破困境、扩大城乡交流、搞活地方经济，1996年该地区的6个市镇村联合制定了以“艺术”为突破口的“十日町地区理想乡村建设计划——建立越后妻有地区艺术圈构想”，该构想由举办“大地艺术祭”、大自然体验交流文化设施（舞台）整备、修建“鲜花之路”等项目组成。艺术节不仅在促进当地经济发展方面取得了很好的效果，同时也促进了越后妻有地区的乡村面貌改变、国外知名度提升及城乡交流。

4.4？制度保障

4.4.1农业财税保障——奖励补贴，刺激乡村农业发展进步

日本农业财税保障从农田保护到土地改良，从基础设施到病虫害防治，各类补贴照顾到农业的方方面面，可以说是当今所有国家中最高的。据统计，国家及地方财政预算支出方面支农资金超过农业GDP总额。在税收减免、培育新型农业经营者、确保都市农业农地等方面对划入市街化地区的都市农业采取相应的优惠政策措施。如在肉牛饲养方面，1966年开始推行的《肉用牛振兴对策》等一系列政策也曾一度刺激了东京市郊内肉牛产业的发展[14]。此外，为鼓励年轻人从事农业，日本政府从2012年开始设置青年务农补贴，没有务农知识的青年，可以到政府承认的学校或者机构接受培训，从培训开始直至务农后5年的时间内，每年都可以获得150万日元的补贴[15]。具体来说东京市郊农业生产税费补贴可以归纳为以下四类：（1）安排农业科技创新、人才引进、技术推广等专项资金；（2）实施补贴倾斜政策，重点扶持新型农业经营主体发展；（3）设立农业创新示范基地和专项奖励资金；（4）生产绿地保护政策（500m2以上的农业用地被指定为生产率低后可收到资产税减免）。

4.4.2社会保障制度——不断完善农村社保体系，尤其注重农村老龄化问题

日本建立了公共救助制度和多层次的社会保险制度，在农村医疗保障、农业灾害救助等方面充分考虑农民的需求。此外，日本农村养老待遇并不输给城市，甚至出现越来越多的城市人到乡村享受养老生活。随着经济社会发展，农村社会保障体系不断得到补充和完善，早在20世纪60年代，农村公共医疗与养老保险就已初具规模，日本随之进入国民皆保险，国民均年金的时代；20世纪70年代制定的“农民养老金基金法”，发展到当前乡村养老包含国民年金、农民年金、国民养老基金、共济年金等多层次的完备的养老保障体系。建立以护理保险制度为基础的居家养老模式，居家福利种类多样，包括13大类居家服务和各种类型社区服务。

4.4.3市场制度保障——适当限制工商资本，注重保障农民分享产业链增值

日本推进实施农业六次产业化过程中，通过《农工商合作促进法》限制工商业出资股份49%以下，避免农村土地、湖泊、山林等资源等变相成为企业家、投资家等的资本市场，调动、引导、提升农民参与“六次产业化”的能力，通过培育多元化经营主体、“协调者”推进农工商合作，并注重农民自我成长为农工商经营主体，强调农业生产者与工商企业在业务支持、知识共享和产业关联的基础上建立创新平台和经济网络，而不是让现有工商资本前向整合兼并农业[16]。我国城乡融合实践中对于农民主体性问题一直未得到较好的解决，可借鉴日本限制工商资本股权比重的经验做法，制定一系列工商资本参与农村一、二、三产业融合发展的政策与法律制度，体制和政策上给出清晰的界定，从根本上确保城乡融合过程中农民主体性。

5 结论与建议

本文基于城乡融合视角梳理了东京市郊乡村振兴模式，在空间、市场、文化和制度四个方面，可以形成相互协同的组合式“策略包”，为国内乡村振兴发展提供借鉴如下。

5.1？空间联系

一方面，近郊乡村地区在生活、生产和生态上与城市有最直接的关联，因此都市农业在规划中应被视为城市的有机组成部分长期存在，高科技农业园区、观光农园和教育农园等集生产、观光和教育功能为一体的都市绿色农业产业基地，是促进城乡市场交流和改善城市生态环境的重要空间单元。另一方面，注重远郊地区的乡村基础设施在展示乡村文化和促进乡村经济方面的作用，如“乡村驿站”作为乡村端的综合服务载体，兼具了道路服务、旅游接待、休闲购物等多元化的功能，兼顾了吸引外部人流和服务内部生活的双向功能。

5.2？市场联系

促进和规范社会组织在城乡市场链接方面的行动，日本农协组织的工作范围涉及农产品流动的全过程，并在指导生产、调控价格等方面发挥着重要的作用。我国目前有不少在乡村振兴方面有所建树的社会团体，但也存在不少不规范组织甚至欺诈行为。因此，加强社会组织的规范性，使其在相关领域的工作有法可依，不仅可以加强城乡市场对接的效率，更可以促进建立两端市场的信任与合作关系。

5.3？文化联系

一方面，传统建筑、传统民俗等起源于乡村的文化形态是塑造乡村形象和激发乡村活力的重要因子，东京市郊乡村在传统文化塑造上根植于乡土，深挖本地特色文化并延伸其价值链达到效益最大化。另一方面，对于空心化较为严重的乡村，东京远郊地区的越后妻有县也提供了出色的案例，将现代艺术引入乡村，以“艺术圈”为媒介搞活乡村经济。

5.4？制度保障

一是财税补贴方面，东京市郊乡村在农业生产税费方面重点扶持新型农业经营主体发展，生产绿地保护政策保障了都市农业的有效运行；二是社会保障方面建立了多层次的养老保障体系使市郊乡村地区的老年人享受到了均等甚至更为优厚的养老待遇；三是在市场制度上建立了工农商合作的多种利益联结机制，但在股权配额上限制了工商资本的持有量，从法律上保障了农民的主体地位。

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