李雨虹　夏淑琪

摘 要：《民法总则》中绿色原则的提出使湖泊法律保障成为现今关注的焦点。南太子湖水质的水资源法律保障已基本完善，但其水质仍较差，且多年来难以得到提升。导致该问题的原因主要有环保法制宣传不到位、生态补偿机制不灵活、管理与工程不配套、专门保护执法人员不足、信息公开不足。针对以上原因建议加强水污染防治宣传、环境税的使用，灵活生态补偿机制、健全综合管理制度、提升水质监测频率且及时公开信息供公众监督。

关键词：南太子湖;水质;法律保障;环境税;湖长制

南太子湖是长江干流水系的一淡水湖，位于湖北省武汉市经济技术开发区，面积2.41平方公里①，水质为劣V，具有防洪排涝、水产养殖、景观娱乐等综合利用功能。近年来，在政府的“大湖+”战略下，南太子湖附近新建了多项工程，汇聚了优质城市资源。“大湖+”战略对南太子湖的定位是现代水上游乐区，规划了创新公园、水上运动公园、企业会所、高尔夫、游艇俱乐部、水上嘉年华等。可见南太子湖正处于经济开发热，适合作为城市湖泊的典例进行研究。

一、南太子湖水质难以提升的表现

南太子湖水质情况不容乐观，多年来一直徘徊在V和劣V之间。2017年水质为劣V且严重富营养化，而2017年湖北省水质为劣V的湖泊仅占比33.4%，换言之，湖北省66.6%的湖泊水质优于南太子湖②。在2000—2010这十年间，它的面积萎缩率超过30%。南太子湖有10种外来物种、1种栽培种、5种水生植物、30种湿生生物，综合上述指标，南太子湖湖泊湿地退化较为轻微，水质富營养化现状严重，水环境质量长期难以得到提升。

二、为提升南太子湖水质的法律保障

法律保障是指，在国家强制力的支持下，对公民合法权益的绝对保护，包括禁止行为规范和义务行为规范两方面，具体表现为法律、行政法规、行政规章、单行条例和自治条例。本文从以下三方面展开对南太子湖水质提升法律保障的论述：

（一）我国湖泊保护的法律保障

法具有国家强制力作为后盾，是保护湖泊的锐利武器之一，故而，从立法层面加强对湖泊的保护是很有必要的。我国水资源法律保障可分为全国和地方两个层面。

目前，我国尚无全国性的专门的湖泊保护法，关于湖泊保护条款散见于其他保护水资源的法律法规中。由全国人大及其常委会制定的有关水资源保护的法律主要有《环境保护法》《环境影响评价法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》等;行政法规包括《征收排污费暂行办法》《全国生态环境建设规划》《取水许可制度实施办法》等。这些法律法规各自从不同的角度规定水资源保护，内容充实，极具针对性，且覆盖了水资源保护的多个方面。

为进一步加大湖泊保护力度，各省市也出台了诸多地方性法规，如国内首部为湖泊而制定的省级地方性法规——《湖北省湖泊保护条例》。还有《云南省星云湖保护条例》《南昌市城市湖泊保护条例》《武汉市湖泊保护条例》等。这些法律、行政法规、地方性法规一道组成了我国水资源法律保障体系。

（二）为提升南太子湖水质的主要工程政策

1. 三线一路工程与南太子湖

2015年，武汉市通过了《武汉市第三批湖泊“三线一路”保护规划》，划定全市共166个湖泊的保护范围。“三线一路”分别指蓝线（水域线）、绿线（绿化用地线）、灰线（外围控制范围线）和环湖道路。根据保护规划的规定，只有绿线和灰线内地带可适当开发，且其设施建设要与环水域环境相协调，以确保湖泊资源的共享性。

2014年起，为确保“湖泊一个不少，水面一寸不减”，武汉市对各区的考核实行“违法填湖一篇否决制”，“三线一路”就是该制度的评判准绳。根据2015年的数据，武汉湖泊水域面积为867平方公里，比2005年水资源普查确定的779平方公里增加了88平方公里，相当于多出约3个东湖的水域面积。该工程最早启动于2012年，2015年正式完成，分三批囊括了武汉全市的166个湖泊，对武汉湖泊的保护起到了积极作用。南太子湖沉湖绿道便是该工程的成果之一，是实现南太子湖“一湖一景”的基础。

2. 汉阳六湖连通工程与南太子湖

武汉市首次尝试江湖相济的湖泊治理始于2003年，当时，作为国家科技部的“武汉水专项”研究课题下的工程，汉阳六湖联通旨在让龙阳湖、三角湖、南太子湖、北太子湖和后官湖与长江、汉江相通，通过合理调度多种水利工程设施，使湖网内原先停滞的水体流动，增大湖泊水体更新速度，进而改善湖泊水质。

六湖连通工程中三角湖和南太子由新民河相连。新民河是上世纪九十年代东风闸兴建时人工开挖的一条新河，它位于沌口新民村，横穿318国道，全长3.8公里，是导流蔡甸境内东湖水系的高湖、南湖、天鹅湖、三角湖及什湖渍水，经太子湖至东湖泵站入长江的必经通道。新民河作为六湖连通的主要渠道之一，对实现六湖之间水体流通起着重要的作用。然而，新民河上的新河闸自2012年后再也没有开过。

（三）为提升南太子湖水质的主要制度措施

1. 河湖长制工作联席会议制度

2012年实施的《湖北省湖泊保护条例》规定了湖泊保护联席会议制度。其中，政府负责人主持联席会议，水务局负责日常工作。2017年3月，湖北省政府出台的《湖北省推进河湖长制工作联席会议制度》详细规定了该制度的主要职责、成员单位、工作规则和工作要求。2017年11月，按照中央环保督查整改工作要求，荆门市、天门市、孝感市、武汉市政府共同签订了汉北河水资源保护跨区联动工作协议，建立了跨行政区、跨政府部门的水资源保护协作机制③。

2. 湖长制

2012年，湖北省颁布了我国第一部地方性湖泊环境保护法规，设立“湖长制”;2017年第九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审核通过的《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》明确规定要建立健全湖长体系;2017年修改的《水污染防治法》也要求各级建立河长制，分级分段进行江河、湖泊水资源保护等工作;2018年1月，中国共产党中央委员会办公厅、中华人民共和国国务院办公厅印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，指导督促各地在18年年底前全面建成湖长制，对于损害湖泊生态环境的行为人实行终身追责制度。

“湖长制”有助于理顺管理关系，是“河长制”的必要补充和延续。每个湖泊都配置一个第一责任人，即湖长。湖长分两类，一类是官方湖长，一类是民间湖长。官方湖长由政府授予，多为政府官员，受政府监察相关部门相关制度管辖，常常一人担任多个湖长。民间湖长分为自然人和法人两大类，由“爱我百湖”公益组织管辖，绝大多数湖泊的湖长由一人担任。武汉市“爱我百湖”民间公益组织于2016年通过征集、筛选、走访的方式拟定了武汉市第一批56个湖泊的民间湖长④。目前，南太子湖的官方湖長是李应才，民间湖长是艾小辉。据调查，李应才是沌口街道办事处主任，同时担任南太子湖、万家湖、西北湖的官方湖长。

三、南太子湖水质提升法律保障所面临的挑战及其分析

尽管上述部门法、工程与制度在一定程度上保护了南太子湖，但南太子湖水质多年来难以提升，主要是因为南太子湖水质提升法律保障面临以下五大挑战：

（一）环保法制宣传不到位，对排污现象视而不见

《武汉湖泊保护条例实施细则》第十九条要求水行政主管部门应当在市人民政府规定期限内采取措施，逐步关闭湖泊周边现有的排污口;对在污水处理厂服务范围内的排污口排放的污水，应交给污水处理厂处理;不在污水处理厂服务范围内的排污口，排放污水的单位应当将其排放的污水进行处理，经检验达标后方可排放。尽管有规定在前，但排污现象依然屡禁不止。2014年，市治庸办暗访组发现一处未经处理的生活污水排放口，直达南太子湖⑤;2015年有记者报道，南太子湖有15万斤死鱼，经调查发现与南太子湖污水处理厂溢流的污水有关⑥;2018年前仍发现有排污口未经处理排放污水到南太子湖……

环保知识宣传不到位是南太子湖排污现象仍存在的原因之一，以至当地居民对排污现象视而不见。《环境保护法》规定政府应加强绿色观念的宣传力度，提升环保法制的普及程度，营造保护环境的良好风气。但收效甚微：附近居民看到死鱼，竟认为是钓鱼的人太多致使鱼被摔在岸边所致;多数居民难以辨别隐藏排污口且缺乏湖泊保护的基本知识。此外，与西方国家对比，我国居民很少有将环境保护作为自己的一项权利（环境权）的法律意识，认为事不关己，更多的将此当做政府的义务，这从另一方面说明我国环保法制宣传仍不到位。

（二）现存法律重罚款轻环境税，填湖现象屡禁不绝

近几年来，南太子湖的填湖现象较为严重，其面积萎缩的最主要原因就是建筑、道路和滩地侵占。中央督察小组指出：武汉市水务部门对填湖占湖监管不力，甚至将应保护的湖泊水域调整出保护范围，以保护之名行开发之实。连接南太子湖和三角湖的新民河畔的小公园、经开万达和附近数个小区均建设于填湖而来的土地。城市湖泊演变最突出的表现在于为城市建设发展用地需求而填占水体。近十年来，由于武汉市滨湖地区是房地产开发热区，加上市政府推进的基础设施建设，湖泊被大面积填占。南太子湖湖面转化为滩地是“填湖热”的直接后果之一，可见经济开发对湖泊产生的恶劣影响。

解铃还须系铃人，经济开发带来的问题应用经济手段解决。《环境保护法》要求强化生态补偿机制，增加对生态保护区的财政支持，受益地区和生态保护区人民政府按照市场规则或以协商方式进行生态保护补偿。即：“受益者付费，破坏者付费”。在付费的方式上，我国以罚款为主。《水法》中出现11处“罚款”、0处“环境税”;《环境保护法》中出现4处“罚款”，1处“环境税”;《水污染防治法》中出现26处“罚款”，0处“环境税”;《水土保持法》中出现11处“罚款”、0处“环境税”，由此可见其补偿之严厉。但补偿方式过于单一，难以适应经济市场变化，且易使开发公司产生将该项罚款作为经营成本的心理。为了处罚而处罚的补偿方式造成了违法成本低，守法成本高之怪现象，致使填湖现象仍屡禁不绝。故本文认为当下以罚款为主导的生态补偿制度难以得到持久发展。

（三）政府规章忽视综合管理效用，管理与工程不配套

南太子湖重大生态修复工程难以实施的主要原因是管理与工程不配套。工程到位了，管理却不到位。六湖连通工程自2012年通水后再也没有使用过，其中大部分原因是渠道之间出现了附近渔民害怕自家养殖的水产随着渠道的打通游走造成经济损失而自行修建的土堤坝，正是这些土堤坝阻断了本可联通的六水。六湖水系动态水网的通道是西接后官湖东接三角湖的打鼓渡河。汛期，打鼓渡河可排水防涝。但因年久失修，河岸塌陷，渠内淤塞，渠道变窄，以至于汛期常常内涝。2017年底，武汉碧水公司启动了修复打鼓渡河西项目。迟延多年的六湖连通工程尽管逾期完成，但并不影响六水相通，问题恰恰出在管理上。如今仍在进行的修复工程解决不了管理层面的问题，故修复后也难以顺利通水。

政府规章忽视综合管理效用正是管理层面最大的问题，有综合管理作用的组织有湖长、湖泊保护联席、水利局等。现存法律体系明确了各部门的职责，并将执法权和解释权交给相应部门，但忽视了综合管理的效力。目前，武汉有效现行环境类规章有34件，其中1件由市园林局主管，1件由市、区民政局主管，1件由市、区发改委主管，3件由市、区卫生局主管，3件由市城乡建设委员会主管，7件由市水务局主管，6件由区管委会主管，4件由市、区城管局主管，3件由市国土资源和规划局主管，余下8件涉及气象、地震由相应的管理机构主管。明晰各部门职责有利于划定执法范围，但各个湖泊具体情况各异，不利于对单个湖泊修复工程的实施。缺乏实际有效的协调机制使得行政实施程序过于繁琐且效率不尽人意。综合管理效用性不强是南太子湖六湖连通项目在竣工后仍很少通水的重要原因。

（四）湖长制度针对性不足，官方湖长难以履职

当前规定湖长制的仅有《指导意见》和《水污染防治法》，均从全国宏观角度着手，对各地方不同情况针对性较弱。这样的指导制度让湖长制实施过程中缺乏因地制宜的理念，湖北省湖泊保护执法一般是在相关部门（如环境保护、农业、林业等）的原工作职能上增加湖泊保护职能。执法力弱化是缺乏专门的湖泊保护执法人员的后果之一。当前武汉市保护湖泊法律、政策中规定的职责多为兼职，湖长制也不例外。

身兼数个湖长，意味着成为数个湖泊的第一责任人，由于精力有限，官方湖长能做到不让湖泊出现大问题就实属不易，遑论彻底治理好湖泊。官方湖长难以迅速有效地督查每个湖泊，更倾向于在政策实施以及事后清查中发挥作用，这其中有较大的可操作空间。据2017年11月国务院发布的《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》可知，湖长制的义务多于权利，官方湖长的压力之大和解决湖泊问题的难度之大是其直接结果，所以，一个湖长为多个湖泊负最高责任的现象并不合理。当前规定湖长制的仅有《指导意见》和《水污染防治法》，均着眼于全国宏观角度，对各地方针对性较弱，

（五）水质信息公开不足，公开义务难以落实

水质信息公开不足。《水污染防治法》中规定：政府每年在向本级人大或其常委会报告环境现状和环境保护目标达成情况时，应公开水质量规划达标执行情况。但数个数据库、政府官方网站中关于南太子湖水质的数据寥寥无几，难以找到连续年份的水质信息。此外，除水环境质量外的信息公开也不够充分，2013年和2014年湖北省人民政府颁布的《湖北省湖泊保护与管理白皮书》对《湖泊保护条例》的落实情况进行了全面通报，但对日常涉湖的规划建设开发建设信息的公开仍有不足。

四、加强南太子湖水质提升法律保障的主要建议

根据南太子湖水质提升法律保障所面临的五大问题：环保法制宣传不到位、填湖问题严重、管理与工程不配套、官方湖长难以履职、信息公开不足，提出以下五点建议：

（一）加强南太子湖水污染防治宣传，推广普及爱湖护湖知识

市经济技术开发区政府应加大宣传力度，让南太子湖不仅是一张经济建设的名片，更是一份城市内湖保护的佳例，切实做到可持续发展。居民在具备基本爱湖护湖知识的基础上，才能辨别违法违章现象并及时反馈给有关机构。可通过定期在南太子湖附近开办普法讲座、制作并上传湖泊环保小知识视频、立环保广告牌等方式让公民意识到隐藏排污口、自制土堤坝等其他违法现象的严重危害，明确正当监督举报流程。同时还要培养公民将环境保护视为自身权利的意识，从消极环保过渡为积极环保。

（二）加强环境税使用，使生态补偿机制灵活化

“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”。对于南太子湖的开发热，政府应利用市场经济，完善南太子湖生态补偿制度，转变以罚款为主的模式，新增其他补偿方式，以增强现生态补偿机制的灵活性，用最小的成本收获最好的环保成果。在各种补偿方式中，环境税最有潜力，2018年1月1日实施的《环境保护税法》中，排污收费制度终于在存续四十余年后谢幕。环境税由原来的排污费演变而来，是费税改革的重要成果，其优势在于转变惩罚观念，使保护南太子湖由被动转为主动，有利于对湖泊进一步保护。在南太子湖的保护立场上，应顺应经济市场基本原则，让受益的开发商为生态补偿买单，平衡开发与环保，平等分配权责。

同时也可借鉴美国法学家波斯纳针对于二氧化硫污染现象提出的“排污权交易”战略，这种模式允许市场自由交易排污配额，使低成本就能减排的企业因可出售排污额而加大减排力度，排污成本大大降低，巧妙利用了市场增强生态补偿机制的灵活性。不过波斯纳提出的“排污权交易”是基于环境税的概念之上，因此在完善补偿机制初期，建议重视环境税的效用。

（三）明确政府规章中协调内容及方式，确保工程发挥实效

建议要么在现有协调职能的管理者（如湖长）基础上新增政府规章，明确协调内容及方式;要么各个相关部门派出负责人组成湖泊保护小组，专门负责某个湖泊的管理与保护，其中各个负责人主要负责原属部门管辖的范围，且各部門负责人可形成一个以保护某湖泊为原则的组织。依此原则，该组织可在例会中调整部门间矛盾冲突。避免各部门推诿责任，以致工程竣工后无法发挥实效的情况。

（四）完善官方湖长制度，一个官方湖长管理一个湖泊

可借鉴民间湖长模式，坚持“一人一湖一责”，一个官方湖长管理一个湖泊，以分散现湖长制中各官方湖长的责任负担。同时，将对湖长的惩罚与奖励并重，激发湖长改善湖泊现状的积极性。让湖长制不再是一种负担，更是一种保卫青山绿水的使命。维持现状远远不够，要改变“将解决不了的问题留给下一代”的消极观念，让每一个湖长主动把“臭水脏湖”变成下一代的“清水绿湖”。

（五）增加南太子湖水质监测频率，及时公开水质信息

任何改进都要以现状为基础，若对湖泊水质的监测频率过低，就难以及时了解湖泊基本现状。断断续续的数据显示，南太子湖近年来水质处于V和劣V之间，水质状况堪忧。由于南太子湖的水质监测频率过低，政府利用科学技术监测水质现状的意识不够强，外界难以全面了解水质近年具体变化情况。建议政府能完善数据库，利用科学技术监测、收集南太子湖数据，并及时公开，以便学者分析环境问题成因，寻找合理改善之道。

注 释：

① 数据来源：全国湖泊流域基本数据库。

② 数据来源：《湖北湖泊保护与管理白皮书（2017）》。

③ 报道来源：湖北水政监察网。

④ 数据来源：《关于民间湖长征集情况的报告》。

⑤ 报道来源：武汉市政府官网。

⑥ 报道来源：湖北省环保厅官网。

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