摘 要：本文利用政策网络理论，以罗茨模型为基础，构建起了行政事业性收费政策网络。通过对相关政策文本进行梳理后，我们将行政事业性收费政策管理体系的发展历程划分为探索、建立、发展以及完善四个阶段。在对政策多元主体的行为进行分析后，发现政策社群对市场认识的转变、政策社群对府际网络行为的规范以及政策社群与议题社群间的互动增强，是推动行政事业性收费政策变迁的主要动因。

关键词：政策网络;行政事业性收费政策;罗茨模型

改革开放40年来，我国一直致力于提高行政事业性收费管理水平，通过管理体系的优化，营造良好的营商环境助力企业的成长，从而实现经济的高质量发展。在这一历程中，外部环境中的风险加大、管理理念的变革、参与主体的多元化以及管理手段的革新都会对其政策的制定与执行产生重要的影响。但是目前关于我国行政事业性收费变迁历程及其背后推动因素的分析仍然较少。本文正是在此背景下，通过使用政策网络理论中的罗茨模型，对行政事业性收费政策的发展历程及现状进行梳理，分析不同主体在该政策变迁过程中所起到的作用，更好探索行政事业性收费政策的改革方向。

一、行政事业性收费政策网络分析

（一）政策网络理论与政策变迁

近年来，随着我国发展进入新阶段，公共问题的复杂化、参与主体利益诉求的多样化、公共政策产生影响的扩大化以及政府职能发生转变，促使人们急需一种新的分析工具来研究公共问题[1]。政策网络理论产生以后，以一种新型的研究视角，将传统的功能研究扩展至结构研究，满足了时代发展的需要。这一理论最早产生于上世纪五六十年代的美国，在其传入英国后得到了迅速的发展，而后荷兰、德国等欧洲学者将该理论进行了深化。由于各国国情及制度设计存在差异，该理论在各国形成了不同的传统及分析框架，其分别强调从微观层面的人际关系、中观层面的利益集团以及宏观层面的政府与市场、社会间关系角度来对公共问题进行分析。本文所采取的是中观层面的英国代表学者罗茨的观点及分析框架来对行政事业性收费政策变迁展开分析的。

罗茨强调成员间的相互依赖，并认为政策网络正是成员在不断进行互动与交流，并对权威、资金、信息、合法性、组织资源进行交换，所形成的一种网络结构[2]。任勇（2005）指出多元主体的参与、网络结构与功能、权力关系以及行动者所采取的各种策略等要素共同构成了政策网络[3]。目前国内运用政策网络理论研究政策变迁主要有两种研究思路：一是从利益诉求的多元化入手。即通过分析政策运行过程中不同主体所扮演的角色，按照罗茨模型构建政策网络，分析不同政策网络的利益诉求、行动策略以及政策结果及影响，从全局的角度探究政策变迁的动因[4];二是通过分析政策网络运行的关键因素，包括外部环境、行动者以及政策结果间的相互作用，解释政策变迁的过程及原因[5]。而本文主要采用的是前一种研究思路，即以行政事业性收费政策为研究对象，构建一个多元主体的政策网络，在对政策发展历程进行合理划分的基础上，分析多元主体的行动及其对政策变迁所产生的推动作用。

（二）行政事业性收费政策网络类型划分及其主体特征

本文采用的是罗茨对政策网络的分类方式，将其划分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络以及议题网络五类。通过利用罗茨模型，我们对行政事业性收费政策变迁中的相关主体进行了划分，并对其网络特征进行概括，具体如下：

1. 政策社群。政策社群主要包括全国人大、执政党、中央政府、财政部、发改委以及政府职能转变和“放管服”改革协调小组等。政策社群在整个行政事业性政策网络中处于核心地位，通过与其他网络的密切互动，从宏观的层面制定政策，从而更好地实现高质量的发展。

2. 府际网络。府际网络主要包括省级、自治区、直辖市以及市、县各级地方政府。地方政府即是政策社群政策的执行者，同时其往往根据本地实际情况制定具体的行政事业性收费细则。

3. 专业网络。专业网络主要包括地方各級政府中的政策研究室、各地“智库”以及高校中的专家学者等。专业网络主要通过理论论证、实地调研、数据分析等方式，对特定的问题展开研究。其研究结果往往是保证政策社群制定政策科学性的重要参考依据。

4. 生产者网络。生产者网络主要包括各级政府内部具体提供公共服务，收取行政事业性费用的部门及其相关部门。

5. 议题网络。议题网路主要包括农民、各类企业、各类企业协会、农民专业合作社、新闻媒体以及社会公众。其作为行政事业性收费政策的主要收费对象，在收费过重或收费不合理时，往往会通过借助网络、新闻媒体的报道以及知名企业家的发声等途径通过引起政策社群和社会舆论的关注，从而间接参与到政策过程中维护自己的利益。

二、我国行政事业性收费政策发展的脉络梳理

（一）行政事业性收费管理体系的探索阶段（1978—1997年）

改革开放之初，各级政府财力严重不足，无力承担各种公共服务的开支，一些地方开始将行政事业性收费作为弥补财政不足的手段之一。现在普遍认为行政事业性收费最早由辽宁省物价局提出。中央层面关于行政事业性收费最早的描述出现在1987年的《价格管理条例》中，1988年对其具体含义做出解释，并开始提出要对有关问题加强管理。但在1997年《价格法》中，并未将行政事业性收费作为一项单独的财政收入进行规定。由此可以看出，在这一阶段我国对行政事业性收费的概念、范围、作用对象等相关问题的认识仍在不断的变化，相关制度体系仍未能有效的建立，仍属于探索阶段。

（二）行政事业性收费管理体系的建立阶段（1998—2004年）

1998年——2004年间的三项政策①的出台则确立了许可管理、收支分离以及目录管理三项基本管理制度，从根本上打破了原有了“自收、自管、自支”的局面，确立了改革的方向。2004年将收费项目审批权收归中央和省级政府，进一步加强了对地方收费行为的约束。此外政府开始采用取消、费改价、费改税等手段，不仅强调要加强对行政事业性收费的清理和规范，也开始注重费税结构的调整。这标志着我国行政事业性收费管理制度体系已经初步建立起来。

（三）行政事业性收费管理体系的发展阶段（2005—2010）

2005年我国开始通过专项治理加大对各类行政事业性收费的管理力度，并在随后进行了两项主要调整：一是将行政事业性收费收入全部纳入预算管理，通过引入和加强人大监督，进一步规范政府财政收入管理;二是加强对收费许可证的管理，包括核发的范围、依据、变更、注销、审验等流程管理进行细化，加强源头管理。经过这一个阶段的制度建设，我国行政事业性收费管理体系逐渐得到了完善，随后我国制度建设的重点逐渐由规范管理转向质量管理。

（四）行政事业性收费管理体系的完善阶段（2011—至今）

在对行政事业性收费从收、管、支全过程进行全面规范管理后，行政事业性政策的关注点逐渐转变为服务实体经济的发展，提升收费收入质量，实现可持续化发展。自2011年开始，中央政府开始实行普遍性降费政策不断减轻企业及居民负担，地方各级政府则关于优化收费收入进行了各种探索。

1. 中央层面的推动引领

第一，不断减小收费范围。仅2011年财政部、国家发展改革委相继发布三项通知②，对于那些不合理、只管理不服务的收费进行取消，并在之后形成了收费项目“只减不增”，收费标准“只降不升”的原则，进一步扩大优惠范围，营造良好的营商环境，更好的促进经济的发展。

第二，加强制度建设。主要是加强收费单位收费情况报告和收费统计制度、收费公示公告制度的建设。前者主要是通过监测行政事业性收费总量和收费变化情况，更好的预测和分析下一步改革的重点。后者则主要是通过加强和完善行政事业性收费清单制度建设，加大收费的透明度，引入外部监督，减少乱收费行为。2014年中央政府开始对收费目录的设置及具体内容进行细化③;2016年开始尝试在市县逐步实行收费目录清单制度，通过引入外部监督，进一步约束政府的定价权，更好地维护收费对象的合法权益，最终实现中央到地方四级联动，全面公开的目标④。

第三，加强信息化建设。2013年开始逐渐重视信息技术在收费管理中的运用⑤，开始推广全国收费动态监管系统的运用。该系统要求各部门由专人负责，录入各项收费关键信息，实现中央、省、市、县区四级收费全覆盖，从而真正实现对各地行政事业性收费的动态监管、精准监管。

2. 地方层面的探索实践

首先，2014年深圳对省级行政事业性收费实施“零收费”政策，随后16省市相继开始采纳。其次，地方政府除了贯彻落实中央政策外，减免各项收费外，还通过“费转价”等手段优化财政收入。2017年浙江省的特种设备检测费、河北省的卫生防疫服务费等，通过引入市场竞争转为经营服务类收费，从而更好地发挥市场的作用，提高收费效率。此外从加强收费监管的角度来看，2011年后各地开始通过实行收费单位的自纠自查、主管部门日常监督和专项检查、明察暗访、以及第三方评估等多种手段，系统、全面的对收费进行科学管理。

三、行政事业性收费政策变迁的政策网络分析

（一）政策社群对市场的认识发生转变

政策社群的认知发生转变主要是指以中央政府为代表的政策社群，在改革开放后对市场在资源配置中的作用由十四大的基础性作用转变为十八届三中全会中的决定性作用[6][7]。行政事业性收费其本质是政府为了弥补市场的缺位和不足而采取的一种政府干预行为。政策社群对市场作用的认识是确定政府对市场干预领域和程度的前提和依据，这直接决定着行政事业性收费的范围和标准。因此政策社群认知的转变将直接促使行政事业性收费政策发生动态调整。随着市场发育的逐渐完善，政府开始通过渐进式的改革，对于各种行政事业性收费采用分批取消的方式，将许多不该管、管不好事务交还给市场，更好的发挥市场这双“看不见的手”的作用，从而实现经济的高质量发展。

（二）政策社群对府际网络行为的规范

政策社群制定行政事业性收费政策后，需要由府际网络中的各级地方政府进行执行。从实际情况来看，地方政府在執行行政事业性收费政策过程中出现了选择性执行、乱执行等机会主义行为。一方面是由于地方政府所面临的财政压力。长期以来我国地方政府在执行政策的过程中一直面临着财权与事权不匹配的问题。随着我国主要矛盾的转变，人民对于公共服务的需求不断增多，且呈现出多样化的趋势，使得地方政府要提供更多的人员和经费来保障和改善民生，从而导致地方政府所面临的财政压力加大，促使其进一步选择通过加大收费力度来满足其履行职能的需要。另一方面孟天广（2015）指出我国非税收入存在“同侪效应”与“邻居效应”。前者会使促非税收入增加，后者则会使其减少。但从总体来看，前者要强于后者，这最终表现为地方政府非税收入的增加[8]。行政事业性收费也存在这两种效应。在这两种原因的共同作用下，我国行政事业性收费规模的不断膨胀，一直到2013年以后其在我国财政收入中的占比才开始出现持续下降。

在这样的情况下，仅仅依靠府际网络自身是无法完成根治乱收费的任务，必须依靠政策社群来规范地方政府的行为。在行政事业性收费管理体系的探索、建立和发展阶段，政策社群更多是以问题导向的方式推进政策的发展。主要是强调要正本清源、治乱清费，按照综合治理、标本兼治的原则，通过不断进行制度的完善以及开展专项治理，整顿由于乱收费所产生的不良影响，包括影响市场的健康发展、社会反映强烈、以及贪腐问题等问题。随着外部环境的急剧变化，再按照以往的方式推进政策变迁已经不能适应社会发展的需要。在这样的背景下，政策网络开始积极主动通过多种途径动态监测相关制度的运行情况，及时进行调整和修补，并通过运用法律、制度、技术等手段，紧扣关键环节，实行精准治理，从而真正为企业和居民减负。

（三）政策社群与议题网络间的互动增强

首先，中央层面的高度重视是一个重要原因。在形成规范化的行政事业性管理体系后，政策社群开始大力推进各项优惠政策。如2014年《关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》，即是中央政府根据现阶段我国的发展现状后，进行深入论证，提出要注重养老的多层次需求后，所采取政策积极推进养老服务业的发展，从而提升人民的幸福感、满足感的重要举措。

其次，地方政府的理念的转变也是一個重要原因。行政事业性收费政策的变迁，一则政府的信息化建设不断完善，信息公开透明程度不断提升，使得上级政府能够更加准确、有效的对其进行监管;二是随着依法治国工作的深入推进，对于地方政府形成了强有力的约束力，使得乱收费问题明显减少;三是十九大报告指出我国主要矛盾已经发生转变。这使得地方政府的工作除了发展经济外，还开始强调保障和改善民生，清费减负成为了多地营造良好的营商环境，打造服务政府的主要着眼点。

再次，议题网络参与的积极性、主动性增加。议题网络是行政事业性收费政策的主要作用对象，其往往对收费的种类、标准、规范性和合理性有着最为直观的感受。随着中央对其重视程度的提升，越来越多议题网络成员开始主动通过省长、市长、县长信箱、市民热线、信访等正式反馈途径，以及贴吧、论坛、微博、微信公众号以及诉诸报纸、电视新闻媒体扥各类非正式途径发声。议题网络成员众多、分布较广的特点，使得其能更加全面的反映出各方的需求，帮助政府更有针对性的对自身存在的问题进行主动反思，探索解决途径，打造服务型政府。

四、结语

我国行政事业性收费政策经历了一个从无到有，从有到优的过程。从政策网络理论的角度来看，我国行政事业性收费政策的变迁不仅是由于外部发展环境的变化，同时也是多元主体的行动共同作用的结果。在行政事业性收费政策网络中，政策社群关于政府与市场的认知直接决定行政事业性收费的范围和种类，而对于府际网络中所出现的机会主义行为，则促使政策社群开始运用多种手段，推动其行为朝向规范化、法治化的方向发展。同时议题网络中的相关公众、企业、媒体参与政策网络积极性、主动性的增强，使得政策社群和府际网路的政策制定更具有精确性、针对性。

近年来，我国行政事业性收费政策管理制度得到了不断的完善与规范。但是仍存在市场发展与政府职能调整不匹配，使得收费边界调整不及时、收费依据的法律层级不高、违规收费等问题时有发生。因此从政策网络的角度来看，可以通过进一步推动政府职能转变、完善立法和加强制度建设 等方面着手，更好地为企业、居民减负的同时，进一步提高收费质量。

注 释：

① 分别为1998年国家计委关于印发《收费许可证管理办法》的通知、1999年五部门印发的关于《行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》的通知、2002年财政部、国家纪委印发的《关于发布2011年国家性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》。

② 分别为《关于取消部分涉企行政事业性收费的通知》、《关于免征小型微型企业部分行政事业性收费的通知》以及《关于取消253项涉及企业行政事业性收费的通知》。

③ 2014年《关于进一步完善行政事业性收费项目目录公开制度的通知》。

④ 2016年《国家发展改革委办公厅关于全面实行收费目录清单制度的通知》。

⑤ 2013年国家发改委办公厅相继发布《关于组织开展全国收费动态监管系统运用软件试点工作的通知》、《关于全面推进收费动态监管系统运用工作的通知》，通过先试点后推广的方式，在全国稳步推进信息化建设。

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基金项目：中南财经政法大学研究生科研创新项目资助（201811226）

作者简介：王文琪（1996- ），女，湖北十堰人，中南财经政法大学公共管理学院研究生。