赵贝贝

摘 要：刑事附带民事公益诉讼于2018年3月份正式写入《两高公益诉讼解释》，属于一种新的公益诉讼类型，在实现诉讼公平正义的基础上，最大限度地发挥节约司法成本的作用意义重大。从当前来看，检察机关享有提起该类诉讼的时间并不久，且由于相关法律规定的不完善以及实务界对这一新诉讼类型的关注度不够，存在区域发展不均衡的问题。此外，检察机关在该类诉讼中的身份定位、诉前程序较繁琐、与刑事附带民事诉讼存在冲突等问题，也阻碍了该类诉讼的发展和推广。为了使该诉讼形式有效发挥维护公共利益的作用，急需对目前所存在的问题进一步探讨和解决。

关键词：刑事附带民事公益诉讼;检察机关;公共利益;问题解决

一、引言

虽然我国从立法上设定刑事附带民事公益诉讼的时间较短，但近两年学术界已经有不少学者对理论以及实践中存在的问题作了广泛的研究工作，也提出了自己的见解看法。从实践来看，检察机关在提起该类诉讼的过程中面临较多的困境，在身份定位上，检察机关是参照公益诉讼中的公益诉讼起诉人身份，还是参照附带民事诉讼中的原告身份，还是法律监督者的身份一直存在争议;为充分发挥行政机关以及其他社会主体的作用，节约司法资源，同时在一定程度上对检察机关公益诉讼起诉权进行限制而设置的诉前程序，是否需要进一步简化;对于附带民事公益诉讼部分是适用刑事诉讼的证明标准，还是适用民事诉讼的证明标准存在冲突;在诉讼期间是否鼓励适用调解也存在冲突。对此，本文对这种新型的公益诉讼进行了研究，以更好地发挥其在维护公共利益中的作用。

二、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的现状

公益诉讼是对传统“无利益即无诉权”理论的突破，其与私益诉讼合力共同构建了权利保护的完整诉讼体系。刑事附带民事公益诉讼是检察机关享有的一种新的监督形式，是传统公益性刑事附带民事诉讼与民事公益诉讼的有机结合。

（一）检察机关提起刑事附带民事公益诉讼与公益性刑事附带民事诉讼的区别

在刑事附带民事公益诉讼设立之前，理论界通常将刑诉法第一百零一条第二款？譹？訛规定情形称为“公益性刑事附带民事诉讼”，虽然两者都具有公益性但仍存在很大的区别。首先在确定的时间上。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼确立的时间相对较晚，直到2017年才被写入刑诉法中，而传统公益性刑事附带民事诉讼在修改之前就被规定到刑诉法的第一百零一条。其次案件范围相异。公益性刑事附带民事诉讼的案件范围相对较广，只要是因犯罪行为致使国家或者集体财产产生损失，检察机关均有权利提起。而依据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高公益诉讼解释》）的内容，检察机关只有对特定的案件才能提起刑事附带民事公益诉讼，即生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事案件。最后检察机关的地位相异。检察机关在公益诉讼中的身份本就存在争议，存在不同的学说，但依据《两高公益诉讼解释》的规定，在刑事附带民事公益诉讼中检察机关属于公益诉讼起诉人，而不是刑事案件公诉人或者原告地位。

（二）立法现状

民事公益诉讼制度于2012年写入民诉法中，这开启了理论界和实务界学者们的研究与探讨，随着研究的推进，自2015年以来，检察机关已在全国十几个省区启动了公益诉讼试点项目。经过近两年的试点工作，不仅获得了预期的成果，而且还验证了检察机关在提起公益诉讼制度方面的自然优势，这为建立检察机关启动公益诉讼制度提供了有价值的实践支持。于2017年修订的新民事诉讼法在第五十五条？譺？訛，正式确认了检察机关提起民事公益诉讼的权利，该条款提及的“损害社会公共利益的行为”并没有特别强调不包括违法犯罪行为，自此，检察机关才正式成为民事公益诉讼的主体并得以全面推展。刑事附带民事公益诉讼是在民事和行政公益诉讼基础上增设的第三种案件类型，并于2018年3月份正式写入《两高公益诉讼解释》第二十条？譻？訛中。该解释明确规定，对生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事案件，若被告人因侵犯社会公共利益需要承担民事责任时，检察机关可以一并提起附带民事公益诉讼。

（三）案件办理现状

在试点期间，人民检察院提起公益诉讼取得了良好的效果，据相关数据显示，全国检察机关共提起公益诉讼案件653件，但其中仅有一例刑事附带民事公益诉讼案件，占全国提起公益诉讼案件总数的0.15%[1]。刑事附带民事公益诉讼案件提起概率如此低的原因除了检察机关自身的定位限制外，最重要的是缺少相关法律政策的支撑，使检察机关难以在实践中准确把握可操作的实现途径，从而排斥对该类诉讼类型的提起。

自2018年3月《两高公益诉讼解释》施行之后，刑事附带民事公益诉讼案件的提起概率明显提高，截止2019年6月初的统计，全国共提起刑事附带民事公益诉讼案件1374例，其中2017年37例，2018年1001例，2019年至6月份336例。从数据上来看，刑事附带民事公益诉讼案件的提起概率明显提高，但从实践来看实务界对这一新型公益诉讼的重视程度还不够，存在区域发展不均衡的问题。图表1是截至2019年6月份部分省份检察机关提起刑事附带民事公益诉讼案件数量的情况，从统计数据可以看出提起数量最多的江苏省是159例，而海南省却才1例。这反映出不同地区检察机关对该项新型公益诉讼的重视和开展程度不同，可能存在部分地区检察机关还未开展该项工作的情形。

三、刑事附带民事公益诉讼的功能价值

功能价值是法律作为社会规范的固有表现。刑事附带民事公益诉讼的功能价值是指该诉讼固有的、實现诉讼目的、体现诉讼价值的性能或者作用。刑事附带民事公益诉讼的功能价值主要表现为：第一，通过合理的程序设置，可以节省司法机关和诉讼当事人的司法资源，提高诉讼效率;第二，通过恢复被破坏的社会关系，促进社会的和谐稳定，保障社会秩序的正常有序进行;第三，通过对被告人刑事和民事责任的双重追责，全面保障权利，扩大诉讼效果，教育广大人民群众遵守法律。

（一）程序价值—节约司法资源，提高诉讼效率

司法活动本身就是一种消耗资源的活动，程序制度设计是否合理科学，对于在实现公平正义的基础上最大程度节约司法资源具有重要意义。我国《刑事诉讼法》所规定的公益性刑事附带民事诉讼制度，“其初衷就是为了在维护法律公正的前提下，兼顾效率。”[2]依据《两高公益诉讼解释》的内容，检察机关在起诉环境资源和食品药品安全领域的刑事犯罪时，可以同时提起附带的民事公益诉讼。这可以减少单独的刑事和民事诉讼程序带来的程序重复，能够在一个程序中同时解决性质不同的诉讼请求，也能够确保案件审理中刑事与民事两种领域事实认定以及诉讼价值的一致性和协调性，维护法院裁判的权威性;对于当事人和其他诉讼参与人来说，刑事附带民事公益诉讼可以让他们实现在一次庭审中就刑事和民事责任一并陈述、辩论，减少了多次参与诉讼庭审的诉累。因此，“为了节省诉讼资源，提高诉讼效率，正确确定犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任，”[3]《两高公益诉讼解释》在第二十条规定了刑事附带民事公益诉讼。

（二）社会价值—恢复被破坏的社会关系，促进社会的和谐稳定

恢复性司法对刑法观念的推进具有重要作用，其始于20世纪70年代，主张若社会中的一个公民因刑事犯罪破坏了社会关系，那么加害人就应当用自己的财产去恢复被损害的状态。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的范围属于环境资源和食品药品安全领域，这两种领域一般都具有涉及范围较广且与广大民众的人身利益息息相关的特点。被破坏的环境和被侵害的权益急需得到完善解决，但我国采取“先刑后民”的审判原则，如果在追究被告的刑事责任后提起民事诉讼，则必然会从诉讼周期的角度延长恢复被破坏社会关系的时间，从而不利于社会的和谐稳定。恢复性司法以恢复被损害状态、及时解决问题的观念，已经被充分采取并广泛运用的司法实践中。以环境资源刑事案件为例，被告应承担刑事责任的同时，还应依法履行“重新种植绿植”和“开垦土地”等惩罚措施，有效地恢复生态的原始状态。在食品药品领域的刑事犯罪案件中，不仅可以要求被告人承担赔偿损失的责任，还可以根据具体情形要求被告人承担《民法总则》第一百七十九条？譼？訛所规定其它民事责任。此外，审判机关在审理该类刑事案件的过程中，对被告人刑事责任的承担上具有一定的自由裁量权，可以基于被告人自身认罪态度、恢复被破坏社会关系的积极性和程度，适当减轻对被告人的刑罚，从而实现了恢复被破坏的社会关系，以及促进社会和谐稳定的双赢局面。

（三）实体价值——全面保障权利

在刑事附带民事公益诉讼案件中，被告人的犯罪行为不仅触犯了刑法上的权益，还同时损害了社会公众的共同切身利益。若仅通过刑事诉讼程序追究被告人的刑事责任，而不及时救济因犯罪行为对社会公益利益产生的损害，这很容易出现责任的脱节问题。在实践中，经常出现在追究完被告人的刑事责任后，社会公共利益受损的情况未能及时或未能得到弥补、恢复，这不利于全面保障当事人的权利。刑事附带民事公益诉讼制度的设立解决了这一问题，通过刑事诉讼这一个程序同时实现刑事责任与民事责任的同时追究，实现对被告人真正全面的惩罚作用，从而全面保障权利。此外，该诉讼能够实现刑事诉讼与民事诉讼效果的合力，对被告人以及社会公众起到很好的警示和教育作用。

四、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼之检讨

刑事附带民事公益诉讼还在实践中不断摸索，虽然我国的立法者也与时俱进在程序设计方面进行了有效补充，但该诉讼在实践中仍存在较多的问题，严重阻碍了诉讼的发展与推广。这些问题的出现都给司法机关带来了很大的挑战。对此，该部分主要从检察机关在该类诉讼中的身份定位、诉前程序较繁琐、与刑事附带民事诉讼存在冲突三個方面进行探讨。

（一）检察机关的诉讼地位存在争议

新的民诉法施行之后，检察机关享有提起公益诉讼以及支持起诉的权利已经不存在任何争议了，并且依据《两高公益诉讼解释》第四条？譽？訛的内容，检察机关在公益诉讼案件中的身份是公益诉讼起诉人。公益诉讼与私益诉讼最大的区别就是公益两字，在一般的民事诉讼案件中，法律对何人享有提起诉讼请求的权利作了严格的限制，只能是案件原告或者利害关系人才能享有。而在公益诉讼中，检察机关与传统诉讼中的民事原告差异较大，检察机关是法定的监督者，理应对相关法律活动进行监督，然而立法者又通过法律特殊授权了该机关提起公益诉讼的权利，这说明检察机关在启动以及推进公益诉讼的程序中，享有与一般私益诉讼原告相异的权利，这也应对了其公益诉讼起诉人的身份[4]。但检察机关在刑事附带民事公益诉讼这一新型公益诉讼中的诉讼地位，无论是法律还是司法解释都未有清晰的界定，理论界也存在较大的争议。在附带民事诉讼中，并没有公益诉讼起诉人这一称呼，只存在原被告双方。能够提起诉讼的原告是因被告人的犯罪行为遭受损失的被害人，即使是在公益性附带民事诉讼中，检察机关的诉讼地位也是附带民事诉讼原告人？譾？訛。那么对这种刑事附带民事诉讼与公益诉讼相结合的新的诉讼类型，检察机关是参照公益诉讼中的公益诉讼起诉人身份，还是参照附带民讼中的原告身份，还是法律监督者的身份一直存在争论。

（二）诉前程序较繁琐

检察机关在提起公益诉讼案件之前，必须要经过诉前程序。依据《两高公益诉讼解释》第十三条？譿？訛的内容，检察机关应当在三十日的公告期之后才能提起诉讼，此外，依据第二十一条？讀？訛的规定，检察机关若发现国家利益或者社会公共利益受到侵害，能通过行政途径解决的，应及时提出检察建议或督促行政机关依法处理。只有经过上述建议或督促措施，行政机关仍未纠正违法行为或者怠于履行法定监督责任的，检察机关才应当提起公益诉讼。我国实行的检察机关提起公益诉讼的前置程序与英美部分国家存在较大差异，英美部分国家的前置程序只针对公民诉讼，其目的是为了防止公民滥诉，而对检察机关则没有限制规定。我国之所以针对检察机关设置诉前程序，并不是为了防止滥诉，而是想通过诉前程序充分发挥行政机关以及其他社会主体的作用，节约司法资源，同时在一定程度上对检察机关公益诉讼起诉权进行限制，这体现了检察权在程序上的谦抑性，但也有使公益诉讼程序变得更为繁琐的弊端。由于相关法律对这一新型公益诉讼是否适用前置程序没有做规定，实践中的做法也较为混乱，有的检察机关履行了诉前程序的内容，而有的并没有履行。笔者认为，刑事附带民事公益诉讼与一般的公益诉讼存在区别，它是与刑事案件一并审理的，若仍参照一般公益诉讼的前置程序要求，不符合诉讼效率的要求。

（三）与刑事附带民事诉讼存在冲突

刑事附带民事诉讼是刑事附带民事公益诉讼存在的先决条件，后者是前者向公共利益领域进行延伸的成果。刑事附带民事公益诉讼的难点在于刑事诉讼和民事公益诉讼是两种不同类型的诉讼，需要在审判中进行密切协调，自然过渡和合理分离[5]。两种性质相异的诉讼形式若想在法律适用上保持完全一致可能性很小，避免不了会存在法律适用上的冲突。首先，案件范围存在冲突。依据《两高公益诉讼解释》的内容，涉及刑事附带民事公益诉讼的案件范围是社会公共利益的损失，刑事附带民事诉讼的范围是国家财产和集体财产的损失。受案范围的不同从表面来看能够有效区分两种诉讼形式，但也对两种诉讼受理案件的类型作了限制，不能充分发挥公益性的特征。此外，若是某个案件即使国家财产或者集体财产遭受损失，又同时损害了社会公共利益，这种损害了双重利益的行为应当如何适用法律。其次，证据认定标准存在冲突。刑事附带民事公益诉讼具有复合型的特点，对于附带民事公益诉讼部分是适用刑事诉讼的证明标准，还是适用民事诉讼的证明标准存在冲突。此外，是否适用调解存在冲突。依据刑诉法第一百零一条的内容，人民检察院可以对正在推进的附带民事公益诉讼案件调解结案。这也就意味着在刑诉中是倾向于调解的方式解决诉讼纠纷的。而依据民诉法的相关解释，基于公益诉讼涉及的人群和利益范围较广的考虑，对调解作了较多的限制条件，调解协议必须经过特定的公告期并且最后还要经过审判机关的审查。刑事附带民事公益诉讼是两者诉讼形式的结合，那么是否倾向于调解存在争议。

五、关于我国刑事附带民事公益诉讼的健全

不同立法规定的出现是时代发展的结果，同时也是司法制度不断健全的一个过程，刑事附带民事公益诉讼作为一种新的诉讼类型被规定到法律中，这本身就是司法制度的进步。通过以上的分析，我们能够发现该诉讼的适用还存在许多弊端。对此，笔者针对上述问题，从以下几个方面探讨我国刑事附带民事公益诉讼的健全路径。

（一）明确检察机关的诉讼地位

检察机关诉讼地位的确定对于公益诉讼案件的进行意义重大，之所以存在不同的身份争议，主要是因为当前公益诉讼还处于不断发展完善的阶段，并且检察机关在刑事与民事诉讼中法律地位也不相同。笔者认为，将检察机关列为诉讼的原告存在不合理之处，虽然检察机关在诉讼中以类似原告的身份提出了特定的诉讼请求，但是，它不是损失的受害者，也不是案件的直接利害关系人，而只是为了维护公共利益才提起诉讼，这与通常的私益诉讼有着根本差别，正是由于立法的特别授权，它才有权提起诉讼。法律监督者的身份符合宪法的定位，但笔者认为也存在不恰当之处。检察机关的监督权通常是提出检察建议、抗诉等，而在公益诉讼中是对被告人犯罪行为的监督，并最终表现为提起诉讼，这与一般监督权的表现形式差别太大。将检察机关的身份定位为公益诉讼起诉人，既符合《两高公益诉讼解释》中的界定，也与能够避免与原告、公诉人等诉讼角色的混淆。在实践中，通过对中国裁判文书网的检索，检察机关在刑事附带民事公益诉讼中，通常也是作为公益诉讼起诉人的身份参与诉讼的。

（二）适当简化诉前程序

设置诉前程序能够调节诉讼的闸门，防止“诉讼爆炸”的出现而对审判机关造成较大压力。同时也能够引入社会力量，在社会团体和组织的帮助下，全社会共同参与公共利益保护活动，将形成一个有利于社会的公共利益保护体系。但从试点情况来看，诉前程序存在虚置的问题，并没有发挥预想的效果。在刑事附带民事公益诉讼中，检察机关作为公权力机关已经对犯罪嫌疑人的犯罪行为提起了公诉，由其作为公益诉讼起诉人一并提起附带民事公益诉讼符合相关法律的规定，因此，对于诉前程序所设置的公告以及建议督促等内容可以适当简化。首先从诉讼效率来看，该类诉讼的提起就是为了避免程序重叠才规定由同一法院一并审理，从而加快审判速度。如果履行诉前公告程序，诉讼程序必然会因三十日公告期而暂停，若在公告期内有其他组织愿意提起公益诉讼，那法院应该如何对待新的立案与刑事公诉的立案，这将出现立案混乱的现象。其次从诉讼本质来看，附带民事公益诉讼与刑事案件的审判组织是相同的，且民事公益诉讼是依托于刑事诉讼而审理的，前者应当附从与后者。若是在诉前程序期间，有法定机关或者组织提起了民事公益诉讼，那么检察机关就不再具有公益诉讼起诉人身份，提起主体不一致的情形与刑事附带民事公益诉讼的性质相左。最后从审判期限来看，附带民事公益诉讼应当在刑事案件立案之后审理之前提起，且兩者由相同的审判组织审理，这就是为了避免刑事案件审判时间较长而影响公共利益的维护。若是履行诉前程序的内容，则检察机关会面临三十日的等待期，这不仅阻碍诉讼进程的退静，还可能延误提起附带诉讼的期限，错过附带诉讼程序的启动。经过上述的分析，笔者认为适当简化诉前程序有利于该公益诉讼的长久发展。

（三）有效协调与刑事附带民事诉讼的关系

刑事附带民事公益诉讼是一种新的公益诉讼类型，是依附于刑事诉讼存在的，那如何协调好两者的关系，即能体现公益诉讼维护公益利益的特点，又能充分发挥刑事诉讼程序的高效便捷成为研究的必要。在案件范围上，笔者认为应当将公益诉讼的案件类型纳入附带民事诉讼中，这样可以使检察机关在办理案件过程中高效发现公益诉讼信息，在提起公诉时同时提起公益诉讼。从而避免公益诉讼案件中证据易毁灭、取证难等困难，有效提高审判效率节省司法资源。在证明标准上，笔者认为应当适用民事诉讼的规定，以高度盖然性为标准。排除合理怀疑的证明标准明显较高，不利于公益诉讼维护公共利益目的的发挥。环境资源、食品药品领域的犯罪案件，通常都具有周期长、证据难以收集等特点，如果证明标准的门槛过高，会使受损的公共利益难以得到有效保护。在是否采用调解方式解决纠纷上，笔者认为附带民事诉讼鼓励调解的原因是为了尽快定纷止争，而附带民事公益诉讼中涉及主体和利益较为复杂，如果不加限制允许调解可能会出现利益勾结等潜在违规行为。因此在附带民事公益诉讼，应当适用民诉法解释的规定，允许调解但不鼓励，达成的调解协议必须经过特定的公告期并且最后还要经过审判机关的审查。

六、结语

检察机关提起刑事附带民事公益诉讼直接关系到民众的切身利益，为实现恢复被破坏的社会关系促进社会和谐稳定，同时实现刑事诉讼与民事诉讼效果的合力，对被告人真正全面的惩罚作用，从而全面保障权利具有重要的作用。因该诉讼形式的特殊性，同时涉及刑事与民事方面的法律适用，司法机关在实践中难以避免会遇到各种问题。笔者针对当前该诉讼在实践中所遇到的问题提出了自己的若干意见，将检察机关的身份定位为公益诉讼起诉人，既符合《两高公益诉讼解释》中的界定，又能够避免与原告、公诉人等诉讼角色的混淆，也与实践中的操作相一致。无论是基于诉讼效率的考虑，还是基于诉讼本质和审判期限的考虑，适度简化诉前程序具有科学性。如果标准证明的门槛太高，就很难有效地保护受损的公共利益，因此应当适用民事诉讼的规定，以高度盖然性为标准。但这也仅仅是笔者的个人见解，学术界仍需要针对该问题作更为深入全面的探究，只有这样才能更好地发挥该诉讼形式的效果。

注 释：

？譹？訛 《刑事诉讼法》第一百零一条第二款：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”

？譺？訛 《民事诉讼法》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

③ 《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。”

④ 《民法总则》第一百七十九条：“承担民事责任的方式主要有：（一）停止侵害;（二）排除妨碍;（三）消除危险;（四）返还财产;（五）恢复原状;（六）修理、重作、更换;（七）继续履行;（八）赔偿损失;（九）支付违约金;（十）消除影响、恢复名誉;（十一）赔礼道歉。”

⑤ 《两高公益诉讼解释》第四条：“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依据民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。

⑥ 《刑事诉讼法司法解释》第一百四十二条：“国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。人民检察院提起附带民事诉讼的，应当列为附带民事诉讼原告人。”

⑦ 第十三条：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。”

⑧ 第二十一条：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出檢察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

参考文献：

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