谷珵

伴随着鼓励资本进入教育领域的浪潮，上世纪末，民办教育获得了跨越式大发展。2017年9月，民办教育“营利性、非营利性”的分类改革正式拉开大幕。此后，涉及幼教领域的重磅政策频频出台，带来利好大方向的同时，也因部分具体措施的不甚清晰，增添了民办园举办者的犹疑与不定。如何理解普惠的内涵？公益普惠性学前教育的推进中可能遇到哪些问题？营利性幼儿园有多少生存空间？本刊记者采访了国内民办教育知名专家，浙江大学教育学院教授、博士生导师吴华，听听他的解读与建议。

《教育家》：在您看来，“普惠”概念应该如何理解？

吴华：目前，关于“普惠园”的理解一直存在争议，一些地区将“普惠”与“非营利”混为一谈。实际上，两者的区分并不复杂。从市场角度看，“普惠”通常是指产品的价格属性，往往与低廉的价格关联;“非营利”是机构的法律属性，一个机构如果不分配经营结余，也不要求财产权利（分享剩余财产），“活着不分钱，死了不分财”，那就是非营利组织。产品没有“营利”与否的审计，机构也没有“普惠”与否的纠结。当产品价格低廉、大众负担得起的时候，这种产品或者劳务可以被称为普惠性，它和机构的属性没有必然联系。对于有差异化需求的产品而言，价格已经不是“普惠”的核心要素，借助市场化的自由交易才是实现“普惠”的不二选择。

《教育家》：也就是说，理论上，“普惠”与“营利”具有兼容性。但根据各地已出台的政策来看，除了个别地区，两者并不能很好地达到平衡，您怎样看这个问题？

吴华：在当前的话语体系中，只有非营利才能申请普惠，这是概念错误。必须强调的是，普惠园不限于非营利，才能继续讨论，否则前提就不成立了。政策的出发点是让百姓能有安全有保障、收费合理的幼儿园可以选择，达到目标的前提当然是园所越多越好。一方面园所相互竞争，就不会漫天要价;另一方面如果不限定普惠必须做非营利，许多民办园便能够以营利园的身份提供普惠产品，“入园难”问题更容易解决，民办园举办者的财产权利得到了保障，只是少赚一点钱。各退一步，大家都有积极性，才是双赢的选择。今年政府工作报告中，李克强总理提出“无论是公办还是民办幼儿园，只要符合安全标准、收费合理、家长放心，政府都要支持。”因此可以理解，营利性民办园符合要求的照样可以获得支持。

从家长视角看，其实他们更多关注的是幼儿园的品质、口碑、价格，关心的是自己能得到什么、孩子能得到什么、付出的代价值得与否，园所自身的属性、赚不赚钱等并不最终影响家长的决定。如果不纠结营利与否的问题，便会形成一个激励相容的机制：市场的竞争决定了民办园为了赚钱必须把品质搞好，而且价格还不能比别人高太多，并需不断创新。我们需要有更多的民间资金进入，自然就会竞争、淘汰，留下的即是更好的，这是市场经济的普遍法则。但是许多人受到传统观念的束缚，不能接受教育营利。

《教育家》：普惠性民办园的补贴标准是怎样制定的？如何保障补贴的落实？

吴华：各地补贴标准不一致，全国大部分地方的补贴标准是按小学生均公用经费国定标准，也就是每年600元左右。以杭州为例，一级园收费在550-650元左右，两倍之内算普惠，最多也就是1300元，也就意味着一年10个月是13000元。扣除“两教一保”老师的工资，一个公办园老师一年获得的薪水大概是7万元，再扣除房租，即便能生存，但结余是非常有限的，意味着学校的发展后劲不足。或者只有通过提高生师比控制成本。举办者做这些事业，除了教育情怀，也有经济需要和改善生活的目的。

补贴的落实问题并不大，按民办普惠园2000万儿童全部补贴到位也不过120亿元，大概占公办园生均财政性经费的5%左右。即便民办得到了补助，依然比公办少得多。按照50%幼儿在公办园的目标来说，那么谁应该读公办，谁应该读民办呢？

《教育家》：到2020年，全国公办园和普惠性民办园的占比达到80%。这样的标准对地方政府提出怎样的要求？如果非普惠幼儿园限定在20%，会不会形成一定程度的垄断？对于营利园所，有什么措施限制运营上的过度逐利行为？

吴华：在数字上完成任务并不困难，把所有的配套园全部收回，民办比例必然收缩，此消彼长。目前全国有城区民办园6万所，非民办园1.8万所，其中政府办的公办园1万所，其他部门办园8千所;镇区有民办园5.8万所，非民办园2.7万所，其中政府办的公办园2.3万所，其他部门办园4000所;乡村有民办园4.1万所，非民办园4.9万所，其中政府办的公办园4.1万所，其他部门办园8千所。幼儿园的整体格局是按照城区、镇区、乡村三个层次划分的，城区主要依靠配套园，镇区相对问题大些，但乡村和城郊接合部还有大量的“低、小、散”无证园。按目前全面收回小区配套园的政策设计，不管最终是办成公辦园还是普惠性民办园，会导致学前教育的公共财政资金更多流向城区。此外，在财力、师资、政策、风险等方面，普惠政策对地方政府都提出巨大的挑战。

营利性的竞争者减少了，从常理推测，价格会进一步上涨。因为供给的力量减少了，需求相对增强，平衡供需矛盾一般就是通过价格杠杆，高端园的价格就更高了。但考虑到其他幼儿园整体收费下降，收费太高可能会失去竞争力，而导致价格不敢上升甚至下降，看起来是好事，但意味着营利园也会压缩成本。普惠后价格限制，如果还想从中获利，只能降低成本，质量就面临下滑，和政府的初衷是背道而驰的。

当然还要根据实践来检验，影响人们决策的政策因素非常复杂，地方也必然会采取更合理的变通做法，“摸着石头过河”，也许担心是多余的。至于针对营利园，目前还没有相应措施出台，需要继续等待。

《教育家》：要想建好民办普惠园，需要怎样的制度设计？

吴华：民办园发展的治本之策是实施“教育券”。要兼顾公平、效率、选择性三大政策目标发展学前教育，一定要跳出公办园的思维窠臼，寻找更加有效的发展路径，这个路径就是教育凭证制度，俗称“教育券”。在学前教育的教育凭证制度中，政府将学前教育的公共财政资金等额量化给辖区内每一个适龄儿童，每个儿童由此获得一张代表学前教育公共服务购买力（也是儿童权利凭证）的等值凭证，家长无论选择公办园还是民办园，被选择的幼儿园就得到一张上面所说的教育凭证，幼儿园凭其所获得的全部教育凭证到教育局去换取公共财政资金，公办园在教育凭证之外免费或限价，民办园放开价格管制，教育券以外部分由家长承担。

教育凭证制度做到了同时兼顾公平、效率、选择性三大政策目标，但实践上还需要一些政策配套。比如教育券的使用规则是按照学生人数，幼儿园招生越多就能得到越多的拨款。但不能只看到城市里，农村还有很多幼儿园，无法招收到那么多学生，这种情况下就要有特殊的政策来扶持。同样在城里可以把教育券分成等级，达到一定数额以上，教育券是和价格成反比关系，价格越高，教育券的单价额度就越低。这样百姓也能在品质和价格间做出综合选择。在真实的选择中，每个人心里都有一杆秤，把品质和价格综合考虑，而且个人对品质价值的认知有很大差别。教育券能极大激发民间资本投资学前教育的积极性，持续改善“入学难”和“入学贵”状况，在中国香港地区已经有非常成功的实践。

《教育家》：如何看待资本对于学前教育发展所发挥的作用？

吴华：对资本要有一定的规范，但不必过虑。经过多年的市场洗礼，现在发展比较好的园所大部分质价相符，否则早就被市场淘汰了。过去几年，一些营利性民办园为了逐利，想出了名目繁多的“双语教学”“艺术特长”“早期潜能开发”等项目。很多家长“硬着头皮”交赞助费、占坑费、空调费……应该整治的是这样乱收费的园所。现在有一种认识误区，认为资本进来就是为了把优质资产打包上市然后退出，退出后的一地鸡毛变成园所承担。实际上，从股市来说，资本和教育的关系并非那么绝对。收购非营利学校后上市，首先不是以学校的名义上市，因为非营利组织不具备上市资格，而是以公司名义上市。即便对于营利性民办学校，假设以学校上市，那么上市以后，股东变化也不会剧烈影响到学校的运转。至于担心以学校名义举债或者破产，这些需要采用证券市场的通行规则加以规范，比如不能举债做些非教育类的事情，必要的规范和配套措施是需要的。

当前，民办学校的分类管理对政府和民间都是挑战和考验。大家都在互相摸索、磨合和交流中，这个时候互信非常重要，而互信的前提是首先要信任民间力量。