陈文风 刘勤

[摘要]土地细碎化现象是中国农业存在的主要问题之一。新时代背景下，我国土地细碎化问题越来越突出，如何解决好“三农”问题成为全党工作的重中之重，并引起了广大学者的关注。随着新时代带来的更多不同的挑战，中国土地细碎化状况也在不断加剧，主要有中国的基本国情制约、家庭联产承包责任制和土地继承制度的影响以及高土地流转成本抑制等原因。

[关键词]乡村振兴;土地细碎化;成因;对策

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

土地作为农民进行生产活动的基本生产资料，是农民生存的主要物质基础。中国的土地细碎化的现象由来已久并不断加剧。近年来，随着中国经济进入新时代，城市化水平的快速提升、人口压力剧增、农村土地改革效应的不足使得土地细碎化不斷加剧，这对于提高中国的农业生产能力、实现适度规模经营造成了巨大的困难。十九大报告中对乡村振兴提出了一系列重大决策和战略部署，之后提出了实施乡村振兴战略的一系列意见，“三农”工作为新时代党的工作的重中之重，对土地细碎化现状及产生原因的研究能有效地为降低土地细碎化现象提出相关对策且将大大推动农村社会经济的发展。

1 土地细碎化的缘起

细碎化是农地结构中一个比较普遍的现象，也是传统农业生产比较突出的特征。许多发展中国家农业生产中都存在土地细碎化的现象，不仅阻碍了农业现代化还对实现农业规模化经营和发展、农业生产能力造成很大影响，也造成极大的成本浪费。

一方面，土地细碎化的主要特点是农户拥有多块土地、土地分散且零碎、面积大小不一。土地细碎化不仅增加了田埂、水利建设等公共用地，无形中损失了有效的土地面积，而且使得机械设备使用困难。其次，据统计2010年中国农户的平均土地经营规模为0.593hm2，每户平均拥有地块数为5.5块，每块面积大致在0.107hm2左右，农村土地细碎零散，难以推动大规模生产和集约经营，遏制了农业增效和增收。卢华和胡浩基于面板回归方法的估计，总结得出农业生产规模与报酬呈正相关的关系，随着地块数的增加而农业产出不断减低，说明土地细碎化降低了农业的产出。另一方面，中国人地比例严重失衡使土地细碎化现象已达到惊人程度，其存在造成了农地面积的极大损失，对中国农业产业结构的调整产生了较大的阻碍作用，不利于农民长效投入土地，削弱了农业发展的后劲。

2 土地细碎化的表征

由于土地细碎化程度难以进行精确的量化和比较，一般称为耕地零碎化或农地细碎化。细碎化是农地结构中一个比较普遍的现象，也是传统农业生产比较突出的特征。总的来说，土地细碎化应当同时具备的特征是农户拥有的地块数多且地块之间距离较远、互不相邻，地块平均面积太小难以达到适度规模经营，并且土地细碎一般指人为造成的土地细碎与地形结构无关，农户可以进行土地交换实现土地合并。中国土地细碎化已达到惊人程度，主要表现在以下几个方面：

“人均一亩三分，户均不过十亩”是中国农村土地细碎化现状的典型描述。改革开放以来实施家庭联产承包责任制，按照土地的肥瘦程度和农户家的距离来进行土地均分，大多数农户所拥有的土地细碎分散，并不具有规模化特征。1988年，平均农户使用土地块数增加到30多块，普遍人均耕地面积约为0.067～0.133hm2，耕地地块小且零碎，解决了农民的温饱和生产积极性但却没有实现土地规模经营和农业生产发展思维。中国的农户平均土地经营规模与日本和韩国的经营规模相比不到一半，仅只有欧盟的2.5%，美国的0.25%。另外，一般由自然环境地形、地貌等造成的地块分割较少，一般是由制度制约、人地关系、土地流转成本等人为因素造成的地块分割较多。家庭联产承包责任制为了实现平等原则必须把土地分割成多块进行均分且在多代土地继承过程中使得土地更加分散，同时人多地少的基本国情制约使得人与土地之间的关系越来越紧张，这些都无形中对土地进行分割，使土地更加细碎。虽然十七届三中全会以来，政府出台相关规定鼓励农民流转土地来发展土地适度规模，但土地流转带来的巨大收益使得土地流转存在风险，或者很有可能会带来更大的土地问题。

3 土地細碎化的成因

土地细碎化现象的产生是多种因素相互博弈的结果，结合中国具体国情进行分析，成因分为以下几点。

3.1 人地关系紧张的基本国情制约

人地关系紧张是形成土地细碎化的重要因素之一。王兴稳和钟甫宁认为人地比例是导致中国土地细碎化产生的更重要、更直接的原因。国内外大多学者都从微观的角度来衡量土地细碎化的程度，得出的一般结论是土地细碎化程度最高的是山区，其次是丘陵、平原。丘陵地区的地形高低不平，耕地利用率不高;平原地区大多水网密布，土地被天然分割;而山区由于地形陡峭、易水土流失，只有坡度较小、地形平缓的土地才适宜用来农业生产，因此山地的土地的细碎化程度相比丘陵、平原较高。我国国土面积地形的比例分别是山地占33%，平原和丘陵分别占12%、10%，山区的面积占全国总面积的三分之一;而中国的耕地面积约为1.28亿hm2，占国土面积的12.5%，耕地资源不足。随着人口的迅速增加，人地之间的关系和结构发生了明显的变化，耕地扩张速度远低于人口增长速度，人均耕地面积急剧下降表现得尤为突出。2011年全国人大农业与农村委员会指出中国农民人均耕地面积为0.092 hm2，仅为世界平均水平的40%。因此，人地关系紧张的基本国情一定程度上加剧了中国的土地细碎化状况。

3.2 家庭联产承包责任制对于适度规模经营的负效应

“人均一亩三分，户均不过十亩”且地块分散是中国农村土地细碎状况的真实写照。学者谭书豪、曲福田、尼克·哈瑞柯（2003）等认为导致中国土地细碎化的主要原因是家庭联产承包责任制下的土地分配过程造成的。从20世纪70年代末始，家庭联产承包责任制逐渐取代了人民公社，一般根据土地的肥瘦程度及离家的远近程度在农户之间进行平均分配。在当时，家庭联产承包责任制充分体现了公平分配的原则，但却造成了土地细小而分散，使土地的规模越来越细碎。据统计1988年平均农户使用土地块数增加到30多块，普遍人均耕地面积约为0.067～0.133hm2，耕地地块零碎化严重，一定程度上限制了农业生产发展。1999年实行二轮延包政策，主要采取直接延包、“小调整”后再延包、二轮延包之后再“大调整”三种模式，这种方式并没有解决土地细碎化的状况，反而随着时间的推移出现农户承包地块不清、地界及空间位置不明等问题，导致难以进行土地确权和流转。同时，随着政策不断市场化，许多地区为适应人口变动而进行3到5年调整一次土地甚至一年一调的活动，这也在某种程度上加剧了土地的细碎化程度。随着时间推移和市场经济的发展，家庭承包责任制的制度绩效效应逐渐降低，对土地规模经营产生了负面效应。

3.3 中国由来已久的土地继承制度影响

中国一直以来的土地继承方式是以诸子均分制为主，但这也是导致土地细碎化的重要原因之一。在家庭联产承包责任制的政策实施前提下，最先一批的农户通过均分获得土地，其后代进行土地均分时一般根据公平原则按面积大小、距离远近、优劣搭配进行分配。但随着多代的分家和伴随其中的土地流转活动以及中国人口指数的上升，每户所拥有的土地也逐渐走向细碎化。政策的倾向使土地开始走向细碎化，而土地继承方式和随之带来的农户的土地流转活动和人口增加使得土地细碎化越来越严重。

3.4 高土地流转成本对土地整合的抑制

大部分的土地流转都是以农户自发为主，与当前促进土地规模经营、增加农民收入的目标存在较大的差距，而且农地自发流转存在较高的交易成本。首先，土地流轉市场的封闭性和非市场性使得土地流转需要花费更高的信息成本。农村普遍现象为青壮年外出务工而老、幼、妇留守农村，土地抛荒严重，而土地的非市场性使得一般农户选择土地流转。但农村的土地流转以熟人之间为主，很少主动向外界寻找流转对象，而想要寻求规模经营的农户也没有有效、快速的渠道获得农地流转信息。因此，由于土地流转的封闭性和非市场性，农户在非熟人以外寻找流转对象的成本就会上升，有些农户出于对土地的依赖和高成本的流转阻碍会选择粗放经营或直接抛荒。其次，双方谈判成本高。由于每个农户的土地位置及肥沃程度不同，农户的价格期望也会不同，转出者与转入者之间的谈判需要更加长的时间，且土地分散使得转入者需要与多家农户进行协商，且一旦出现不同意流转土地的农户，整个土地流转也会失败。因此，土地流转的过程中会花费大量的谈判成本，且土地流转户数越多的谈判成功率越低。最后，土地流转中的履约成本高。由于农户自发的土地流转将土地集中起来的实施难度较大，细碎的土地集中起来有可能会把各个农户的土地界限更加模糊化、使用土地过程会造成土地损耗。土地转出者会担心随着时间的推移使自家的土地界限模糊化并形成一定的土地肥力损失，更有甚者破坏土地的耕作层。因此农户在面临较大的土地流转成本以及有可能损害自身长期的土地收益时，一般不愿意转出土地。居高不下的土地流转成本不仅不利于土地流转，而且还阻碍了土地治理的推进。

4 应对土地细碎化现象之策

农村土地细碎化治理是关系到我国的粮食安全问题，也是提升我国农业生产能力及发展质量的重要抓手。土地细碎化超过一定程度，就会影响农民的生产积极性及收益，从而危及中国粮食安全问题。为实现乡村振兴、夯实我国农业必须更多关注农村土地细碎化现象带来的负面效应。根据上述原因提出几点应对土地细碎化现象的建议。

4.1 鼓励农民改变观念，缓解农村土地压力

据有关部门统计，现在我国农村剩余劳动力已达2.5～3亿。中国特色社会主义进入新时代以来，我国的城市化进程不断加快，生产力水平显著提高，不断发展非农产业和劳务经济，很多农民脱离土地进入城市务工，一定程度上解决了农村剩余劳动力的问题也缓解了农村土地压力。农民是依托土地而生存的，很多农民进城务工但考虑到土地流转多方面的问题而让土地抛荒也不转出。政府一直想通过土地流转的方式使土地达到一定的规模经营，这就需要从多个方面来改变农民的观念。不仅需要合理有序转移农村剩余劳动力以缓解农村土地压力，还需要构建农民社会保障体系来减轻农民对土地的依赖性，同时鼓励农民把土地转让或租赁给想要进行规模经营的农户或农业企业，实现一定的土地适度规模经营，减轻土地细碎化。

4.2    充分发挥农村基层组织的服务功能

农村基层组织在土地流转和土地整治中能够发挥十分重要的作用，但在现实中并没有得到充分发挥。农村基层组织具有独特的作用：一，基层组织对各个村级的村民和村中事务比较熟悉，沟通效果好;二，农村基层组织建立在土地集体所有制和村民自治制度的基础之上，村民对其信任度高;三，能够提供土地流转供求信息，从而增强土地整治的效率。由于农民的封闭思想和基层组织的作用没有发挥，土地流转市场处于较封闭的状态，因此应大力开发市场机制在农村土地资源再配置的作用。首先，农村基层组织应发挥土地流转的中介作用，建立农村土地使用权流转市场中介组织，为土地转出者和土地转入者提供全面的土地供需信息，能够有效的降低土地流转成本，有效加快农村土地流动速度，促进土地规模经营;其次，在土地流转过程中必须制定相关法律法规防止强制性的土地流转，规范土地流转运作。最后，农村基层组织应充分发挥其“服务”功能，把握好农民的真实需求及偏好，确立好自身的职能定位，尊重农民主体地位，完善和健全农地承包经营权自愿流转制度，改善土地细碎化趋势。

4.3    建立农村承包地退出机制

近些年来，伴随着我国新型工业化进程的加速和农业生产技术的改善，农村出现了大量的剩余劳动力，他们为增加家庭收入、提升生活质量而逐渐向城镇和非农产业转移，农村现有人口与有限农地资源的配置状况发生了显著变化，人地矛盾凸显，规模化经营遇到制度障碍。一方面，“离农、进城、不弃地”农户会阻碍农业专业化、规模化进而限制农业竞争力，还会产生大量拥有农村土地却在城市工作和生活的“不在地主”，农村承包地弃耕或者撂荒现象普遍存在，土地耕作利用效率低、无人耕种，土地资源被极度浪费。另一方面，地块的零碎给农业机械化、科技化带来障碍，限制了农业的发展速度，以适度规模为特征的农业现代化要求部分农民离开农村。因此，建立和完善农地承包经营权的有效退出机制，对于保证现有耕地资源的有效配置，对实现土地规模经营的意义重大。

建立农村土地承包经营权市场化退出机制，重点把握以下几点：首先，保证农民退出土地利益不受损。一要尽快对农民土地承包经营权予以确认和登记，二要承认农民在转出此项权利以后，能够获得相应的、可接受的补偿。其次，加强政府政策引导与支持力度，充分尊重农民退出土地、转让承包经营权的意愿。在市场经济条件下，所有财产权的转移和流通都必须通过市场来完成，必须服从于权利主体的意愿，加强政策引导，积极创造条件。再次，打破城乡壁垒，改革二元分割体制，为农民土地退出创造有利条件，使进城农民真正融入城镇，享有市民化待遇。最后，长远来看，应当构筑起城乡统一协调的社会保障体系，弱化土地之于农民家庭的社会保障功能，从根本上解决退地农民的后顾之忧。

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[1] 王兴稳，钟甫宁.土地细碎化与农用地流转市场[J].中国农村观察，2008（4）：29-34.

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