王徽

[摘要]以甘肃陇南市为例，介绍了开发性金融在支持农村基础设施投资中采用政府购买服务模式所做的探索和创新，并从政策性上对这一创新提供依据。这一创新为进一步完善金融扶贫体制机制，促进贫困地区农村基础设施投入，创新金融扶贫方式方法提供了思路，并产生了较好的成效。但是农村基础设施投入不能盲目追求量化和政绩，运用灰色关联法进一步分析，选择代表性项目，对农村基础设施建设投入的主次关系进行说明，提出投资层级优化的政策建议。

[关键词]开发性金融;政府购买服务;灰色关联法

[中图分类号]F323.8  [文献标识码]A

1 引言

打赢脱贫攻坚战， 是全面建成小康社会的底线任务。以甘肃省陇南市为例，陇南市八县一区均为秦巴山片区贫困县，全市8县1区，所辖县区均为国家重点扶贫县，全市建档立卡贫困村1365个，2016年底贫困人口41万人，贫困发生率16.5%、居全省第一。全市贫困人口大多集中在农村、特别是农村基础设施建设薄弱的地域。

国内外诸多学者的研究表明，农村基础设施投资在促进农村经济增长和农民增收上具有正外部性。比如：Shenggen.Fan，Peter.Hazell，Sukhadao.Thorat通过对印度1970～1993年的固定样本数据，利用19个联立方程组研究发现对基础设施投资，尤其是灌溉、道路、电力和通讯等，对促进农业产出增长和消除贫困作用非常显著，并且对落后地区的投资边际收益更高。国内学者李锐运用C-D生产函数，鞠晴江和庞敏运用生产函数模型，刘伦武运用脉冲响应函数等不同的分析工具，均表明农村基础设施投资在促进农村经济增长和农民收入增长上具有正外部性。姜安印也提出基础设施的投入对促进经济增长具有实质性及主要的作用，而且这种作用会越来越大;并且随着经济的发展，基础设施结构必须与不断变化的经济需求相适应，同步升级。此外，基础设施投资也适用于经济低迷时期，作为有效拉动需求的经济手段。

根据陈银娥、刑乃千和师文明的农村基础设施投资对农民收入影响的动态面板数据模型研究也表明：一是西部地区农村基础设施投入严重不足;二是西部欠发达地区在农村基础设施投资方面，应以政府投资为主导，积极引入国家的政策性金融投资、发达地区的财政投资和民间资金等形成以政府力量为主导的多元化融资体系。

国家开发银行作为开发性金融机构，在甘肃省农村扶贫领域通过不断的探索和创新，以陇南为试点创立出一条具备可操作，实践性强的农村基础设施投资路径——政府购买服务采购模式。

2 政府购买服务采购模式的基本情况

2.1 政府购买公共服务含义

政府购买公共服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需的服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。随着服务型政府的建设加快和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

2.2 政府购买公共服务理论基础

“激励性理论”与“公私多元合作理念”尤其适用于政府购买领域。政府作为主体，为保证需要的达成，采取多方参与、补充服务的方式，一方面有效解决了政府单一主体在资源和能力上有限的问题，满足社会服务多元化的需求;另一方面必然对相关规则制度产生切实激励，促进经济环境和受益人享受的健康发展。美国公共服务大都通过私化外包的方式转包，欧洲福利国家则通过以社会组织承接服务的形式构建“政府——社会”二元公共服务的格局。两种模式各有特色，但都是借助市场、社会组织的优势，增强政府提供公共服务的能力。

2.3 采用政府购买服务的政策依据

《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）指出：建立政府和社会资本合作机制，大力推进政府购买服务，创新农村基础设施建设和运营模式。支持地方政府将农村基础设施项目整体打包，提高收益能力，并建立運营补偿机制，保障社会资本获得合理投资回报。上述政策，一是明确了农村基础设施的公共产品定位;二是明确了可以通过政府购买农村基础设施公共产品服务的方式进行融资。

《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）指出：“创新财政涉农资金使用机制。贫困县要积极探索开展产业扶贫、资产收益扶贫等机制创新，借鉴易地扶贫搬迁筹资模式，通过政府和社会资本合作、政府购买服务、贷款贴息、设立产业发展基金等有效方式，充分发挥财政资金引导作用和杠杆作用，撬动更多金融资本、社会帮扶资金参与脱贫攻坚”。上述政策，明确了在统筹财政涉农资金支持贫困县农村基础设施领域，可以通过政府购买服务方式撬动银行贷款给予支持。

2.4 陇南市基础设施政府购买服务具体模式

采取“市级统一承接+各县区单独购买”模式。这种模式下，各县区政府指定或授权县区某个部门作为政府购买服务的购买主体，分县区向市级承接主体购买全市贫困县区农村基础设施项目涉及的相关服务，国开行向市级承接主体提供资金支持，用于市级承接主体向各县区提供农村基础设施公共服务。各县区购买主体需要对本县区财力进行评估，购买公共服务的资金支出来源主要是各县区政府可统筹的财政涉农资金，包括但不限于财政扶贫资金等专项资金。

模式的具体特点：

（1）各县区建立采购目录和购买服务的实施办法，以规章制度的形式明确法理性，确保了正向激励和法权不侵，为建立更好的经济市场环境奠定基础。

（2）各县区以政府纪要明确购买主体，向市级承接主体购买公共服务，具有权责明晰、实践性强的优势。

（3）各县区财政部门将政府购买服务的费用纳入支出管理，统筹涉农资金，做好预算管理，提高财政涉农资金使用效果，且不增加政府债务。

（4）各县区集中力量开展项目实施方案编制与事项审批，发挥了政府的组织协调优势。

（5）开发银行给予社会资本方贷款期限和利率的优惠条件，发挥开发性金融的成本、期限优势。

3 陇南贫困村基础设施建设项目成效反馈

启动实施贫困村基础设施建设项目以来，贫困村道路、危房改造、安全饮水、标准化卫生室建设等均取得了显著成效。截至2017年5月底，开发银行向陇南投放资金31.9亿元，完成投资约23亿元，涉及项目约5300个，惠及陇南市1278个建档立卡贫困村，受益总人口约87.7万人，其中贫困人口约37.8万人。

农村基础设施项目的有效实施，切实改善贫困群众生产条件，增强集体经济组织造血功能，将形成供水、垃圾污水处理、乡村旅游等带有经营性的集体资产，对健全村级集体经济增收机制，提升村级组织服务能力都具有重要作用。特别是通村路、村组路及打通交通阻隔的旅游路、隧道等，将有效解决农产品卖出难的问题。以武都区为例，全区油橄榄、花椒、中药材等特色产业基地总面积达到75万hm2，覆盖了96%的贫困村，特色产业收益占适生区农民收入的一半左右，此次道路建设将推动武都区农业特色产业发展和将农民增收驶入快车道。

通过对1209个贫困村的农村环境进行整治，包括安全饮水、垃圾污水处理、护坡和谷坊、美化亮化等，将切实改善贫困地区整体生活环境，有效防治地质灾害隐患，增强内生发展动力和能力。实践证明，利用开发性金融资金加快贫困村基础设施建设是解决贫困地区发展资金难题的有效举措。

4 政策建议

尽管陇南市农村基础设施投资政府购买模式获得了初步的成功，但是不能盲目乐观，本文运用灰色关联法进行初步的分析，并据此提出相关政策建议。

4.1 陇南市农村基础设施投资与农村居民人均可支配收入

灰色分析

灰色系統理论是1982年邓聚龙教授创立，它主要用于处理样本数据量不充分、信息不完全和经验反馈匮乏等不确定性的优化问题。该理论以关联度计算为基本手段，对事物的发展状态进行量化分析，通过计算系统中子因素对反映系统特征的母因素的影响大小程度，确定影响系统母因素发展的子因素的主次，目前灰色系统理论在各个方面得到了广泛的应用。

本文根据甘肃发展年鉴数据整理得到 2012～2016 年陇南农村农林牧渔业总产值、交通运输（公路里长）、邮电通讯以及普通高等学校人数与农村居民人均可支配收入统计数据，以农村居民人均可支配收入代表农村居民经济增长变化（ X0），农林牧渔业总产值代表农业经济总体增长（X1），交通运输（公路里长）代表交通运输投资（X2），邮电通讯代表陇南电商发展的邮政网路信息投资（X3），普通高等学校人数代陇南人力资本投资（X4）（如表1）。

说明：农村居民人均可支配收入2012～2014年甘肃发展年鉴为纯收入，普通高等学校人数2012无数据，2013年数据畸大，应当是当时统计口径问题，为不影响计算因此2012～2013年数据取值与2014年同。

原始数据如下：

X0：（3088，3536，4024，5405，5859）;

X1：（908712，964328，1064244，1131057，

1197394）;

X2：（15400.15，15534.48，16582.416904.61，

17093.5）;

X3：（125776，138550，22345，246723，15230.35）;

X4：（3000，3000，3000，3100，3465）

采用初值法进行无量刚化：

X0：（1，1.1451，1.3031，1.7503，1.8973）;

X1：（1，1.0612，1.1712，1.2447，1.3177）;

X2：（1，1.0087，1.0768，1.0977，1.1100）;

X3：（1，1.1016，0.1777，1.9616，0.1211）;

X4：（1，1.0000，1.0000，1.0333，1.1550）;

并依据公示计算出关联系数：

ρ为分辨系数，在（0-1）之间，数值越小关联系数区别越明确，一般取值0.5。

求出关联系数：

ξ1：（1，0.913709，0.870645，0.637212，0.605078）;

ξ2：（1，0.866903，0.796908，0.337115，0.530062）;

ξ3：（1，0.953291，0.441069，0.807822，0.333333）;

ξ4：（1，0.859585，0.745551，0.55331，0.544706）

根据公式求出关联度：

r1：0.805329;r2：0.706198;r3：0.707103;r4：0.74063

根据分析发现，以上因素与陇南农村居民可支配收入都有密切的关系，但是r1> r4>r3>r2。

4.2    根据灰色分析的相关政策建议

陇南农村基础设施普遍薄弱，同时各项农村基础设施对提高农村居民可支配收入都有重要影响（关联度均较高），特别是有助于提高农林牧渔业总产值的基础设施（r1）。建议国家出台贫困县农村基础设施建设项目财政支持配套政策，帮助贫困县缓解项目资本金筹措压力。作为中长期采购项目，国家开发银行还需要县级政府配套20%的项目资本金，贫困县区的财力有限。可以参考棚户区改造、易地扶贫搬迁等政策，同时根据经济学激励原则，对相关工作成效明显的贫困县，给予融资模式、财政奖励、财政贴息、风险补偿金配套等优惠政策。

在开展农村基础设施投资时，注意各项发展的均衡性。就目前看，各县区普遍开展的是通村公路、水利灌溉，人居环境的改善，但是相对于邮政通讯和人力资本的投入不足，实际上忽视了这两项投资对农村居民收入的拉动效应，甚至最后这两项可能成为制约农村经济进一步发展的瓶颈。同时建立发达的通讯网络也符合陇南产业发展聚力电商的经济发展模式，而加大对农村居民教育水平的投入，争取产生一批有专项技术能力、信息接收程度高，思路开阔的致富领头人更有助于带动当地扶贫工作的开展和深入。

4.3    防范廉政风险的政策建议

进一步完善政府购买公共服务的流程，建立公平、公正、公开、透明、高效、效益的购买体系。美国政府购买公共服务至少由6个环节构成：制定统一的单据格式、招标公告以及表述格式、对招标工作人员统一定位，详细制定招标采购操作规程，确定合格供应商名单，招投标，交货追查，进行采购审计和管理审计。英国的政府采购程序则包括8个阶段：制定采购计划，确定采购总负责人和配备律师、会计师或审计师，律师起草和在指定刊物上公布信息，接受咨询，按标准确定合格供应商名单，招标或直接采购，按照合同监督供应商完成服务，独立审计。

我國的政府采购各环节基本上与美国相同，建议严格监察以下环节：购买服务的项目——社会公布的有效性——承购方资质的认定——购买的招标管理——建设期的质量和时效管理——政府绩效的考核。规范政府行为，确保好事办好的可持续性发展。

[参考文献]

[1] 姜安印.“一带一路”建设中中国发展经验的互鉴性——以基础设施建设为例[J].中国流通经济，2015（12）：84-90.

[2] 陈银娥，刑乃千，师文明.农村基础设施投资对农民收入的影响———基于动态面板数据模型的经验研究[J].中南财经政法大学学报，2012（1）：97-103.

[3] 刘思峰.灰色系统理论的产生与发展[J].南京航空航天大学学报，2004（2）：267-272.

[4] 赵晓芬.灰色系统理论概述[J]. 吉林省教育学院学报：上旬，2011（3）：152-154.

[5] 王保雪，王荣党.农村贫困与县域环境的灰色关联分析[J].经济研究导刊，2014（6）：36-38.

[6] 古丽帛斯旦·买买提.新疆农村基础设施投资与农业发展灰色分析[J].内蒙古财经学院学报，2012（3）：22-26.