■文／蔡吉恒

基金的开支本质上属于花钱消费行为，“花钱矩阵”理论对加强社保基金监督有重要启示。

花钱矩阵理论

美国经济学家米尔顿·弗里德曼提出的“花自己的钱，办自己的事，既讲节约，又讲效果；花自己的钱，办别人的事，只讲节约，不讲效果；花别人的钱，办自己的事，只讲效果，不讲节约；花别人的钱，办别人的事，既不讲效果，又不讲节约”被概括为“花钱矩阵”（见图）。

日常生活和工作中“花钱矩阵”的影子无处不在。如在餐馆吃饭，花别人的钱和花自己的钱，点菜的心理常常不同。还有监管松懈情况下，公款消费时的铺张浪费：如政府花纳税人的钱给自己盖办公楼（“花别人的钱办自己的事”），容易出现豪华办公楼（“高成本、高效用”）；花纳税人的钱建设公共设施（“花别人的钱办别人的事”），容易出现“高成本、低效用”的“豆腐渣”工程和“形象工程”。完善制度和加强执法执纪可以减少这种现象，但是难以杜绝。

“花钱矩阵”理论只是一个模型，而且把行为人设想成都是“自私”理性的经济人。现实中，消费行为受各种复杂因素影响，为此笔者在“花钱矩阵”图中间交叉处增加了一个圆圈。这个圈代表现实复杂因素，如办事人责任心和能力，出资人和受益人的关系、道德、情感、法律、监管等。这些复杂因素的介入会带来不同结果，常见的有如下3类因素。

“花钱矩阵”图

责任心和能力。如A给B 1000元，让B买家具赠送给C。如果不考虑B的主观因素，多会发生“花钱矩阵”第三种结果：高成本、低效用。但是，如果B有较强责任心且对家具质量和市场有较好的分辨能力，就可能出现第一种结果：低成本、高效用。当然，这也可以理解成B的责任心促使他把别人的事情当作自己的事，把别人的钱当成自己的钱那样珍惜，这样理解也依然遵循“花钱矩阵”的规律。

利益捆绑。利益捆绑后，会出现偏离行为，而且奖惩力度对结果有重要影响。如果办好事情能同时增加自己的利益，事情办砸了导致自己的利益受损，名义上是为别人办事，实际也是为自己办事。如出资人A根据办事结果额外对办事人B奖励，B的利益与别人的利益捆绑在一起，也会出现“高效用”的结果。

出资人指令。在“花钱矩阵”的第三种情形中，如出资人对行为人提出特定要求，对货物的来源、数量、质量等有明确要求，结果就不一定是成本高、效用低。因为办事人不能完全根据自己的意愿办事，办事的结果取决于出资人的指令。政府采购中，采购管理者属于“花别人钱给别人办事”。而实行集中采购，数量大且减少中间加价，为什么还出现“物差价贵”现象？很可能是政府采购管理者的指令出了问题，限定的采购范围和方式违背市场规律与实际。

社保基金支出与“花钱矩阵”

用社会保险基金支付待遇、结算费用实际也是消费行为。研究社会保险基金监督，不容忽略“花钱矩阵”效应。社会保险统筹基金相当是“别人的钱”，个人账户相当是“自己的钱”。社会保险基金支出的法律关系中，有出资者、管理者和受益者。社会保险基金出资者有单位、个人、国家等，各方筹集的资金进入统筹基金的“池子”后，变成共享资源。社会保险经办机构根据法律的授权对社会保险基金支出进行审核与管理，相当于出资方的代表。受益者主要是享受待遇的参保人或其亲属，也包含根据协议提供社保服务的机构，如医院、药店、辅助器具配置机构等。根据“花钱矩阵”，社会保险经办机构支出社会保险基金也可以说是“花别人的钱给别人办事”；参保人或有关服务单位接受社会保险统筹基金属于“花别人的钱给自己办事”。两种情况都属于高成本的运行机理，利益机制不改变，容易出现浪费现象。

养老保险基金的浪费。“死亡冒领”是养老保险基金较为普遍的浪费现象，包含两类情况：一是死者家属隐瞒待遇领取人死亡的事实或者伪造材料办理生存认证，领取养老金；二是待遇领取人死亡后，社保经办机构因不知情继续往其账户发放养老金。两者区别主要是，前一情况属于当事人违法，后一情况属于社保经办机构错误发放待遇。这两种情况下，如果不及时发现并追回多支出的养老金，都造成养老保险基金浪费。对于待遇领取人的家属，主动告知参保人死亡情况并未能带来额外的损失或得利。目前国家法律未规定家属有报告待遇领取人死亡情况的义务，有地方虽作出规定但缺乏“不报告”的法律责任。由于养老金享受人员生存状况属于动态，社保经办机构显然不可能随时知悉他们的生存情况，主要靠生存认证和事后的稽核发现问题。不少社保经办机构因人手不足、技术落后或责任心不足等，生存认证多依赖有关单位的证明，疏于调查核实。有的地方加强和公安部门户籍信息共享，只能解决部分问题，因为公安部门掌握的是死亡后办理注销户籍的信息，如果待遇领取人死亡后户籍没有及时注销，就无从掌握。目前还没建立全国统一的遗体火化联网数据平台，社保经办机构无法及时获知有关信息。此外，违规办理提前退休、重复支付养老金等也是造成养老保险基金浪费的风险因素。

失业保险基金的浪费。一是待遇领取人丧失领取资格继续享受失业待遇。按照规定，领取失业保险金的人员“重新就业”，或者“无正当理由拒不接受当地人民政府指定部门或者机构介绍的适当工作或者提供的培训”等情形，应当停止支付失业保险金。实践中，国家尚未建立失业保险待遇支付与就业服务信息统一平台，社会保险经办机构和就业服务机构各自开展业务，不互通信息。二是扩大失业保险基金支出范围带来的基金浪费风险。多年前，国家扩大失业保险基金支出范围，用于预防失业和促进就业，目前该政策继续延续。执行过程中难免会出现有关单位和人员伪造材料骗取基金补贴的情况。

生育保险基金的漏洞。年老、疾病、失业、工伤是每个参保人都存在的风险，都有可能享受待遇。我国实行计划生育，对于已经用完生育指标的人或者明显已经超过生育年龄的人，用人单位缴纳生育保险费时不能剔除其工资基数，权利义务实际是不对应的，这一险种类似于税收。受此影响，生育保险存在选择性参保现象：有的女青年在计划婚育的时候通过找公司挂靠，参加生育保险。缴费一两年，享受完待遇后停止参保。有的个体经济组织为其雇工申报生育保险缴费时夸大单位平均工资，以获取高额生育津贴；有的企业只选择在年轻女职工准备生育时为其参加生育保险，享受完待遇办理减员（对于实行五险同征的地区，此路不通）。此外，按照法律规定，生育保险基金对符合规定范围的生育医疗费实行全额报销，如果社保经办机构对医疗机构的生育医疗费不实行合理控费，容易出现违规支出、过度医疗、过度检查等现象，导致基金损失。

工伤保险基金的浪费。工伤保险基金支出主要用于工伤预防、工伤康复、工伤补偿。工伤保险基金浪费的主要风险：一是享受工伤保险长期待遇人员死亡后，社保经办机构未及时获知情况并停发待遇,类似于养老保险的“死亡冒领”。二是过度康复。目前法律法规对工伤康复标准和终结标准未作出明确规定，人社部于2013年组织修订了《工伤康复服务项目（试行）》和《工伤康复服务规范（试行）》，由于康复时限、康复价值、康复效果的评估，技术上比较复杂，缺乏权威的认定机构，存在一定主观性，康复机构为追求经济利益，易出现已经无康复价值仍继续提供康复服务或者采取无实际意义的康复治疗。三是滥用工伤预防费。按照规定，工伤保险基金可以用于工伤事故和职业病预防宣传、培训，这当中可能出现不按照规定范围使用预防费，或者因对工伤预防费使用效果关注不够，导致投入大、收效微。国家从2017年起建立了预防费使用效果的第三方评价制度，对减少基金浪费有十分积极的作用。

利用“花钱矩阵”理论加强社保基金监督

通过上述分析，在不改变现有社会保险制度模式情况下，如果将社会保险关系各方的利益与节约社会保险基金进行捆绑，就可以形成自律机制。相对于法律强制、执法检查、宣传教育等外力，通过利益引导自律是低投入和高产出的基金监管路径。

建立对参保人的自律制约机制。鼓励及时报告丧失待遇享受资格情况：对社会保险待遇的抚恤金可设多个档次，根据报告死亡的时间，实行递减。如享受养老金人员死亡的，其亲属一个月内告知社会保险经办机构的，领取抚恤金比基准抚恤金提高5%；两个月后告知的只支付基准抚恤金；3个月后告知的抚恤金扣减10%，4个月后告知的再递减10%。享受工伤保险津贴人员死亡，也可以建立类似的抚恤金标准与报告时间挂钩制度。

目前失业保险基金结余过多、待遇偏低、管理松散，制度活力不足。这和以保基本生活为主要目标的传统定位密切相关。失业保险金过低不利于消除失业人员的无助感，管理松散导致“养懒人”，需要在适当提高失业待遇水平的同时优化管理。一是授权或者委托公共就业服务机构承担失业保险待遇审核支付职能。目前失业待遇审核与就业服务分别由两个机构承担，破坏了制度系统性，导致就业状况审查制度形同虚设。二是失业保险金实行递减机制，越早就业，标准越高。三是缩短求职报告周期，将每月报告一次调整为至少每半月报告一次。四是细化《社会保险法》第五十一条“重新就业”“适当工作”的认定标准，将岗位适应性、工作时间、工资水平、工作地点等纳入考量因素，既维护失业人员尊严又防止基金浪费。

建立对管理经办机构的利益制约机制。一是对统筹区内地方政府的鼓励制约。将社会保险基金统筹调剂（调拨）与当地社会保险基金安全挂钩，对社会保险基金安全监督不到位，出现挤占、挪用、欺诈、贪污基金案件的地区减少调拨数额，相反可适当增加调拨数额；建立社保基金损失补偿制度，本地发生的社会保险基金损失，超过一定年限未全额追回的，由当地财政按照未追回的数额补偿基金。

二是对相关职能部门的鼓励制约。将履行社会保险基金监督职责情况与年度绩效考核、评先表彰活动、负责人职务晋升等挂钩；出现工作人员侵害基金行为的，依法追责，同时实行一票否决。

三是对经办机构和工作人员的鼓励制约。优化工资福利结构，建立基金安全责任奖金制度。定期对各地社会保险经办机构及其工作人员履行防范基金风险职责情况进行全面评查，评查结果作为发放基金安全责任奖的依据。存在未依法履职导致基金损失、未依法追回错误支出的基金、管理松懈导致重大基金安全漏洞等情形的不予发放安全责任奖。

对社保经办机构建立利益制约机制的原因：党和国家有比较严密的法律、党纪，有比较严格的监督机制，可以敦促社保经办机构依法履职。但是，人性有弱点，在金钱诱惑之下，容易误入歧途。因此，为维护社会保险基金安全，在继续加强和完善监督的前提下，仍需建立利益制约机制。需建立社会保险基金安全责任制，明确各地政府、政府各有关部门、社保经办机构内部工作机构和人员的职责，在此基础上，运用“花钱矩阵”理论，推行利益挂钩机制，让社保经办机构在维护社保基金安全的同时，觉得是在“为自己办事”。■