赵小洁

摘 要：2008年以来，广东、浙江、江苏、辽宁、上海等省（市）陆续开展低效用地再开发工作，低效用地再开发已引起国家高度重视。分析襄汾县中心城区低效用地情况，结合试点经验，提出襄汾县低效用地处置建议。

关键词：襄汾县;低效用地再开发;土地集约利用

文章编号：1004-7026（2019）10-0040-02         中国图书分类号：F301       文献标志码：A

目前，国土资源部出台的低效用地再开发相关规定有《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》《关于推进土地节约集约利用的指导意见》《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等。这些文件明确提出完善城镇低效用地再开发政策，为各地开展城镇低效用地再开发工作提供了政策支持。

1  襄汾县中心城区城镇低效用地存在的问题

襄汾县中心城区以汾河为界分为城东、城西两部分。城东为老城区，人口多，建筑大多较旧。城西为新城区，人口少，新开发住宅区多。襄汾县城镇低效用地主要集中在城东老城区。老城区主要建于20世纪七八十年代，年代久远，疏于维护，不少房屋危旧，存在安全隐患。对老城区低效用地进行再开发，存在着许多问题与困境。

1.1  “城中村”低效用地再开发困难

“城中村”存在大量的危旧房屋与空闲土地，这些土地被长期闲置，造成土地浪费。“城中村”危旧房屋呈点状分布，无法集中连片进行开发。同时，村民普遍认为宅基地是私人所有，导致土地征收障碍。这使城中村低效用地再开发十分困难，产生了矛盾现象：一方面，为了满足新户的宅基地要求，不断占用耕地，村子规模不断扩展;另一方面，村内荒废宅基地没有被充分利用。

目前，政府对低效用地再开发主要集中在城镇低效用地，对“城中村”低效用地关注较少。“城中村”低效用地一般只能靠村集体自行解决。

1.2  棚户区改造项目推进不力

棚户区改造是一项民生工程，能提高土地利用效率，改善居住环境，是解决低效用地问题的有效方法。襄汾县棚户区改造项目推进不力，存在停工烂尾的情况。例如，位于东寨的原县委家属院棚户区改造项目，原房屋已全部拆除，但停工两年;位于柴村的“六一一”棚户区改造项目烂尾。这些棚户区改造项目停工、烂尾，严重侵犯了人民财产利益，不利于解决低效用地问题。房地产是资金密集型产业，棚户区改造项目烂尾也使银行遭受损失，甚至形成不良资产。

1.3  征地补偿引发矛盾

在襄汾县棚户区改造征收土地过程中，征地补偿引发矛盾，出现“钉子户”，征地进度被拖慢。例如，根据《襄汾县人民政府房屋征收决定公告》（襄政公[2018]12号）和《襄汾县人民政府关于印发百货库家属区征收补偿安置实施办法的通知》，百货库家属区棚户区改造采取纯货币补偿方式。为了保障工作顺利进行，还规定了搬迁奖励，搬迁越积极，奖励越高。但居民们仍然认为补偿过低，不够买新房、只能租房子。在土地征收中，出现了政府认为补偿合理甚至较高，但被征收人认为补偿低不足以支付搬迁后生活的现象。“钉子户”加大了征收工作难度，甚至引发社会问题[1]。

1.4  拆迁改造计划欠周到

襄汾县一些低效用地计划拆迁，却迟迟没有动工，主要原因是要考虑城市规划和财政情况。襄汾县财政收入有限，投入无法面面俱到，完全依靠政府不能完成开发。襄汾县危旧房屋占地面积不大，对危旧房屋进行改造是进行再开发的有效方法。但棚户区改造从征地到建成，要耗费大量人力、物力、财力，给政府增加了很大压力。此外，襄汾县缺乏工业用地前置规划与退出机制，工业用地流转不成熟，导致低效工业用地再开发比住宅用地、商业用地更难。

2  试点地区低效用地再开发经验

2008年，广东省开展了“三旧”改造。2013年，浙江、江苏、辽宁、上海等省（市）陆续开展了城镇低效用地再开发活动。这些试点地区的经验为低效用地再开发工作指引了方向。

广东省乐昌市将低效土地分为3类：①已供地2年以上而未开工，企业有意向终止项目的土地;②建而未用或少用的低效土地;③由于规划报建和用地手续未完成，导致项目不能如期开工的项目。对不同类型的低效用地，采用不同处置方式。为了阻止新的低效用地产生，还形成了一套科学的集约用地长效机制。

浙江省进行了为期4个月的批而未供和闲置土地大清查大处置行动，要求各地因地制宜、分门别类、“一地一策”，增强处置工作的针对性和有效性。同时，围绕土地“批、供、用”环节改革，从源头上控制新增的批而未供和闲置土地。对处置工作不力、成效不明显的地区，将减少新增建设用地计划指标，直至暂停新增建设用地审批。采用老旧厂房二次改造模式、存量工业厂房利用模式，为建设小微企业园提供土地。将企业低效用地再开发为住宅，解决农民住房难的问题。

江苏省城镇低效用地再开发方式主要有：①原国有土地权利人改造再开发;②鼓励产业转型升级优化用地结构;③收购相邻地块进行集中开发，以“边角地”协议出让，实现土地整合开发。对于土地利用，江蘇省主要是盘存量、拓增量、增加土地资源供应。“宜农则农、宜居则居、宜生态则生态”，优化土地资源配置，强化土地资源监管。

3  襄汾县低效用地再开发建议

3.1  坚持用地政策导向，因地制宜处置低效用地

国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（以下简称《意见》）是低效用地再开发的政策依据。襄汾县既存在废弃的工业用地，也存在大量“城中村”空闲土地。应根据《意见》要求，对低效用地进行摸底调查，查清楚宗地面积、宗地位置、权属状况、低效用地形成原因、闲置时间等，并建立宗地档案。在低效用地再开发方式上，不搞“一刀切”，而是要根据不同成因采取不同处置措施。

襄汾县低效用地再开发可采取以下方式。首先，对已经开建的棚户区改造工程，要加大工作力度。解决烂尾工程，促使尽快完工。其次，对闲置土地，要确保可以与其他土地形成连片开发的规模优势。对原属工业用地的闲置土地，如原单位不能提出合理的土地利用方案并加以实施，应由政府予以收回[2]。对“城中村”的闲置土地，应根据相关土地法律法规，先由村集体予以收回后，再由政府依法征用。再次，对以上土地重新规划，积极招商引资，引进新产业，保证土地高效利用。

3.2  考虑政府财政压力，将多种模式相结合

政府主导模式和市场主导模式是低效用地再开发的主要方式。为减轻政府财政压力，应根据实际用地情况，综合采用政府主导模式和市场主导模式相结合的方式。

对事关全局、事关民生的重大项目，政府必须牢牢把握土地开发主导权。要对土地进行摸底调查，联合中小企业局、国土资源局、住建局等政府部门，明确低效用地土地权属、城市规划、工业用地权属状况与工厂经营状况等，制定出符合实际的土地利用专项规划。要确定土地开发主体，保证资金到位，保质保量完成开发任务。

对工业用地和“城中村”改造，可采取市场主导模式。

首先，对工业用地再开发，可由土地原权利人自主改造。借鉴浙江与江苏做法，政府引导，市场参与，以作价出资入股方式或转让土地使用权等方法，处置低效用地。对住宅、商业用地等，可以充分发挥市场作用，通过市场机制筹措资金，降低资金压力。

其次，对“城中村”危旧房屋、闲置土地再开发，可采取“集体经营性建设用地入市”和“宅基地三权分置”的方式。“集体经营性建设用地入市”，是将“城中村”符合入市条件的集体经营性建设用地整理在册，将这些零星地块以收购或托管的方式进行整合、开发，统一整理之后再入市。这样一方面对低效用地进行了整理开发，另一方面入市之后也可以得到土地增值收益。“宅基地三权分置”应根据国家政策，结合当地实际情况，出台相应规定，落实宅基地集体所有权，保障宅基地農户资格权，适度放活宅基地使用权，以促使宅基地流转，提高使用效益。这样可以将“城中村”低效用地加以开发利用，还可以让农民能够将闲置宅基地变成财产性收入，可谓“一举两得”。

3.3  对低效用地再开发工作加强监督

要确定目标，细化工作，对再开发工作进行监督，确保工作保质保量完成。可将处置工作与新增建设用地指标挂钩，建立激励工作机制。政府要不定期开展存量建设用地盘活挂钩项目的专项检查，对存量建设用地盘活挂钩项目的开工情况进行核查。

3.4  制定长效机制，阻止新的低效用地出现

要从源头上制止低效用地的产生。政府要着眼长远，制定长效机制，严格控制土地供应。营造浓厚的土地集约利用氛围，树立全民节约用地意识。从制度层面和意识层面提高土地利用率，阻止低效用地产生，不能一边再开发一边产生新的低效用地。

4  结束语

襄汾县低效用地再开发，要坚持国家政策导向，借鉴发达地区成功经验，结合当地经济发展水平。襄汾县应合理规划，综合采用政府主导模式和市场主导模式相结合的方式，缓解政府资金压力，也使低效用地处置符合长远利益。国家政策为集体经营性用地入市和宅基地流转提供了政策依据。市场主导模式可采取“集体经营性建设用地入市”和“宅基地三权分置”的处置方式。政府要着眼长远，制定长效机制，严格控制土地供应，要加强监督，将处置工作与新增建设用地指标挂钩，从制度层面和意识层面两方面提高土地利用率，阻止低效用地产生。

参考文献：

[1]魏西云.城镇低效用地再开发的路径选择[J].中国土地，2018（12）：35-37.

[2]罗遥，吴群.城市低效工业用地研究进展——基于供给侧结构性改革的思考[J].资源科学，2018，40（6）：1119-1129.