潘 勇 温素清 高 堃 张嘉兴 石宏涛邱 玲/文

一、研究背景及意义

（一）研究背景

营商环境是一个国家或地区经济软实力和竞争力的重要体现，以习近平同志为核心的党中央高度重视营商环境建设工作，习近平、李克强等中央领导全方位、多角度对构建营商环境工作进行论述和批示。

1.习近平总书记关于营商环境的主要论述

2015年10月，习近平总书记在中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议上首次提出营商环境建设：“形成对外开放新体制，完善法治化、国际化、便利化的营商环境”。由此可见，“法治化、国际化、便利化”是评判营商环境的重要标准。

2017年7月，习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调，“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。“公平透明、可预期”是改进营商环境建设的重中之重。

2.李克强总理关于营商环境的主要论述

2018年3月，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议上四次提到营商环境。在回顾过去五年工作时提道：“营商环境持续改善，市场活力明显增强，群众办事更加便利”。提出2018年政府工作建议时三次提到营商环境，强调：“大力简政减税减费，不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力、提升经济发展质量”“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力”“加强与国际通行经贸规则对接，建设国际一流营商环境”。

2018年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上着重提出要优化营商环境。李克强总理突出强调改善营商环境要进一步做好简政放权的“减法”、做强监管的“加法”和优化服务的“乘法”。可见，打造良好的营商环境，将是我国进一步激发全社会创造力和发展活力的重要着力点。

（二）研究意义

党的十九大报告做出了我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的科学论断。优化营商环境是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础性工作。近年来，从中央到地方都在积极推动“放管服”改革，理顺政府与市场的关系，政府做好规则制定、市场监管、公共服务等宏观调控工作，让市场在资源配置中发挥更大作用，创造一流的环境释放经济社会发展活力。因此，构建起能够准确、有效评价我国现有发展阶段实情，客观反映营商环境好坏的评价指标体系，对于推动经济高质量发展有着重大意义。

二、对营商环境的理解

汉语词典、辞海都没有收录“营商环境”这个词语。MBA智库百科中对营商环境的定义是指企业从开办、运营到注销整个周期中各种外部环境的总和。体现的是市场主体投资经营、成长与聚集的生态系统，主要包括对市场、企业交易的营商环境与市场主体创业的营商环境。

通常把营商环境分为三类：一是要素环境。主要包括企业从事生产经营活动所需各种生产要素成本情况，主要包括水电气、能源供给及价格、劳动力供给及价格、土地供给及价格、融资便利度及成本等，主要反映企业运营成本。二是软环境。主要包括企业注册、产权登记、税负水平、行政执法、公平竞争等指标，反映开办企业、产权登记的便利性，企业税费负担、政府行政执法公平公正以及企业之间竞争合理有序等。三是社会环境。主要是医疗、卫生、教育等配套服务情况，空气、水等自然环境等，主要反映当地政府社会管理和社会服务情况。由此可见，良好的营商环境不仅包括企业运营有较低的成本，获得土地、劳动力、资金等生产要素的成本，还包括公平透明的政策环境、行政服务能力，市场主体之间有序竞争氛围以及宜居的生活环境。

三、国际国内营商环境评价指标体系研究现状

（一）国际营商环境评价指标体系

2003年以来，世界银行已连续16年发布《营商环境报告》，目的在于督促各国改善法律和监管环境，促进民营企业的发展。2018年世界银行营商环境报告把营商环境界定为包括开办企业、办理施工许可、获得电力、财产登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、破产办理和劳动力市场监管等11个方面的指标体系，并进一步细化，以此为依据衡量世界190个国家的营商环境，中国在全球排名第78位。

（二）国内营商环境评价指标体系

1.国家统计局营商环境评价指标体系

2018年国家统计局根据《国务院办公厅关于印发进一步简化流程 提高效率优化营商环境工作方案》（国办函〔2016〕70号）文件和国务院推进职能转变协调小组第十一次全体会议要求，构建营商环境评价指标体系，计划通过统计调查、行政记录等方式采集数据，测算全国及分地区营商环境便利度指数，客观公正评价营商环境。国家统计局《营商环境评价指标体系框架》设置了12个一级指标，49个二级指标。

2.亚太创新经济院营商环境评价指标体系

国内亚太创新经济院的《市场化法治化国际化营商环境评价指标体系》设置了3个一级指标，12个考核目标，48个二级指标，国际化、市场化和法治化分别设置了16个二级指标。

四、营商环境评价指标体系

（一）现有指标的不足之处

1.世界银行设计的营商环境指标体系，尤其是对第三产业经营主体考虑较少，对第三产业的适用性较差。而根据《2017年中国统计年鉴》中数据，按生产法计算的国内生产总值中，第三产业占比为51.6%，占比已经过半，第三产业已经成为经济的主体。因此，世界银行设计的营商环境指标体系，显然已经不太适合中国当下的经济社会发展阶段，需要结合我国实际加以改进。

2.亚太创新经济院设计的评价指标体系，更多考虑广东省的营商环境情况。中国作为发展中大国，各地的经济发展水平迄今为止仍然很不平衡，如果将主要考虑广东省的情况而设计的营商环境指标体系用来对全国营商环境进行评价，也缺乏普适性。在商务环境的评价方面，该指标体系对营商环境的考虑也欠全面。

基于以上考虑，为落实国务院关于抓紧建立营商环境评价机制，逐步在全国推行的部署，在借鉴并完善世界银行营商环境指标体系、全面反映改革开放成绩和“放管服”改革成效、采用世界经济论坛等国际评级机构相关指标的基础上，本文进一步从企业经营周期和办事流程、市场、要素、法治、企业评价等角度，构建了具有可比性和可操作性的营商环境指标体系。

（二）指标体系构建原则

为使营商环境指标内容更全面、更符合我国现阶段企业特点，本文在营商环境指标体系的研究上突出主客观指标相结合、关注中小企业、紧盯服务业等理念。围绕以下几个方面对营商环境指标重新进行梳理，旨在研究出更符合我国现状的营商环境评价指标体系。

1.以深化“放管服”为主导

国务院多次强调深化推进“放管服”，指标体系以“放管服”为引领，将深化“放管服”与营商环境指标紧密结合，以营造良好营商环境促进“放管服”。

2.与推动经济高质量发展结合

党的十九大报告提出贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，并就加快推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革进行了部署，将营商环境便利度指标与高质量发展相结合，进一步推动经济高质量发展。

3.注重第三产业所特有的指标

2015年以来，我国第三产业增加值占GDP比重均超过50%，产业结构已向“三、二、一”迈进，服务业在三产中的重要性越来越凸显。

4.关注中小企业营商环境

中小企业是实施大众创业、万众创新的重要载体，在增加就业、促进经济增长、科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义。

5.主客观指标相结合

现有国际和国内营商环境指标体系为了强调直接可对比性，在指标设计上所有指标均为客观指标。本文在保留客观指标基础上，关注企业经营管理人员的主观感受，通过调查访问方式获取主观性指标，主客观指标相结合更能体现出营商环境指标体系的科学性。

6.指标设计贯穿企业“全生命周期”

营商环境对企业的影响是全方位的，贯穿企业注册开办、正常运营、退出经营等全过程，指标体系进行整体设计时，需要对企业“全生命周期”的综合考量，适合企业经营的各个阶段。

7.注重“幸存者偏差”对研究的不良影响

设计指标时，按照开办、经营、退出的逻辑对指标体系进行重新梳理，对处于不同阶段的经营主体均有涉及。尤其是对已经退出经营企业特别设置的“企业退出”营商环境指标，可以从最大限度上减少“幸存者偏差”造成的影响，使得研究结论更加全面和客观。

（三）指标体系的建立

以“放管服”主导构建包括企业开办、企业运营和企业退出三类的指标体系。企业开办包括企业开办1项二级指标，企业开办时间、企业开办合理时间、企业开办流程评价、企业开办成本、企业开办合理成本5项三级指标见表1。

表1 企业营商环境指标

企业运营包括施工许可、产品生产经营许可、互联网+政务、商标注册、市场环境、法治环境、缴纳税费、不动产登记、电水气供应、获得融资10项二级指标，施工许可时间、施工许可程序个数、施工许可成本等32项三级指标见表2。

表2 企业营商环境指标

企业退出包括企业退出1项二级指标，企业关停程序个数、企业合并程序个数、企业退出成本3项三级指标见表3。

表3 企业营商环境指标

五、指标体系应用建议

为了提升营商环境指标体系的科学性、实用性，调查样本的选取、指标权重的设定都要凸显客观性、可操作性，本文认为应该重点做好以下几点：

（一）企业的选取

1.按企业生命周期选取调查企业

为了保证时效性和真实性，新开办企业应该选取最近两年内注册成立的企业；退出经营企业应该选取最近两年内注销的企业。为了体现有效性和代表性，经营企业应选取最近三年能正常开展业务的企业（有业务收入和支出企业），避免僵尸企业。

2.按企业行业产业分布选取调查企业

各地产业结构不同，在选取企业过程中应该充分考虑地域特征因地制宜合理安排行业分布，兼顾第一、第二和第三产业，可以参考各行业对GDP贡献率分配调查样本。

3.按企业规模特征选取调查企业

为了保证全面性和客观性，在选取企业过程中应该兼顾大中小不同规模，具体可以参考当地“一般纳税人企业”和“小规模纳税人企业”分布情况。

（二）指标权重设定

1.更加重视企业的感受

营商环境的好坏企业最有发言权，因此在指标体系权重设定方面要给予企业更大的发言权，让企业对各指标的重要性进行排序，最终科学设定指标权重。

2.权重设定要与时俱进

改革攻坚任务不同、发展阶段不同，指标的权重导向也会有所不同，当前“简政放权、激发市场主体活力”是改革的重中之重，建议“简政放权”“放管结合”“优化服务”的权重分别设定为40%、30%和30%。未来根据时代发展的需要适时优化调整权重分配。

3.合理分配客观指标和主观指标权重

考虑和国际接轨、地域对比等因素，建议客观指标和主观指标的权重分别设定为60%和40%。

（三）指标赋值

1.主观指标

将主观指标细分为服务质量满意度类、审批受理时效性类和管理执法规范类等三大类，调查是用三级量表进行细化，满意度类细分为：满意、基本满意和不满意；时效性类细分为及时、基本及时和不及时；规范类等细分为规范、基本规范和不规范，分别赋值为100分、60分和0分。

2.客观指标

将客观指标所需时间、审批流程数量等数据直接记录，对于国家有标准的（比如，审批时间不能超过5个工作日），直接和标准对比，超过标准的得0分，低于或者等于标准的得100分；对于没有国家标准的，汇总所有调查数据，进一步细分好（占 30%）、中（占 40%）、差（占 30%）三类，达到“好”标准的得100分，达到“中”标准的得60分，进入“差”标准的得0分。

六、结语

本文在构建营商环境指标体系时，着眼于当下，借鉴国际和国内营商环境指标体系的相关指标，大到国家和地区，小到具体的经营主体，在不同的经济和社会发展阶段，需求的重点不同，对营商环境的要求也不同。相应地，在构建营商环境指标体系时，必须考虑这方面的影响，本文构建的营商环境指标体系，力求能够适应当下我国的经济发展水平和发展阶段，能够对我国当下各类经济活动起到较好的指导作用。从较长时期看，经济社会发展是个动态的过程，营商环境指标体系的设置自然也不能一劳永逸，需要与时俱进，结合经济社会发展阶段进行动态调整，从而达到持续改善营商环境的目的。