胡洪曙 武锶芪

(中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073)

一、引言及文献综述

改革开放40多年来，我国居民生活质量有了显著提高，对公共服务的整体获得感明显增强，居民需求已逐步从以物质需求为主的“生存性需求”转化为多元化与个性化并存的“发展性需求”。但在公共服务领域，人们日益增长的需求却与不平衡、不充分的公共服务供给产生了较严重的供需错配。瓦格纳定律指出，随着社会发展和经济增长，人们对政府公共服务的需求也会日益增加，完善的教育体系、健全的社会保障以及基础设施对经济和社会的可持续发展都有显著帮助，我国刚性增长的公共服务机构和行政管理费用使得公共支出缺乏弹性，财政支出低效，与之伴随的资源浪费、腐败以及产能过剩等问题的存在导致社会福利出现净损失。

公共服务最优供给规模的确定要能综合反映经济、人文和民生的全面发展。国内外已有许多文献针对政府最优公共支出规模以及其对经济社会发展的影响展开探讨。Agenor认为最优公共服务规模应同时满足经济增长和社会福利最大化的双重目标，其通过考察基础设施投资与公共产品总投资的边际产出是否大于1来判断一个发展中国家的公共开支是否达到了最优水平[1]。Barro认为政府规模是民主决策的结果，其在保证公共事务得以正常处理的前提下，还能进一步发挥配置、稳定和再分配职能，故对纠正市场失灵和促进经济增长大有益处[2]。Karras通过118个国家1960～1985年的面板数据回归发现，从经济可持续发展的角度看，亚洲地区公共支出规模尚显不足，而非洲地区规模过大[3]。Timothy指出，软预算约束往往会强化地方政府面临财政困境时被救助的预期，由于其破产或债务违约的负外部性过大，致使中央政府放弃救助的承诺不可信，故公共决策的成本、其外部性大小和辖区居民的差异性偏好共同决定了一个国家或地区的最优公共服务供给规模[4]。Sanandaji和Wallace发现“财政幻觉”和较低的税收凸显性(tax salience)会扭曲纳税人对公共服务的偏好，相比适当的政府规模，其往往会产生过多的公共产品需求，进而导致赤字的扩张和社会整体资源配置效率的降低[5]。

国内学者中，王伟强基于1995～2015年我国31个省(自治区和直辖市)的面板数据分析发现：我国存在一个最优的公共支出规模，如果超过该最优规模，将导致资源配置的低效和民生福利的降低[6]。顾昕用政府消费占GDP的比重度量公共服务规模，发现政府支出作为一种生产性很强的公共投资，对经济增长的促进作用呈倒“U”型[7]。黄策和张书瑶用2010～2014年我国沪深上市公司的数据实证分析发现，公共服务外延的扩展将总体上增加企业的税负水平，且该影响在非国企以及地方国企中表现得更为明显，但其对央企的影响并不显著，故提出政府应合理控制开支，优化地方税收营商环境等建议[8]。余华义指出“大城市病”中拥挤成本所带来的负效应远远超过同期规模经济所引起的正效应，从而导致某地的政府支出以更快的速度膨胀。目前，绝大部分中国城市的政府规模都已经超过了其最优产出水平[9]。唐小飞等表明公共支出的最优规模的选择过程非常复杂，必须考虑公共服务供求中的政治博弈、公民参加纳税活动的意愿、其对财政再分配的不同需求以及不同群体不同的政治影响力，而最优规模的确定是依据概率产生的纳什均衡的结果[10]。徐鹏杰面板门限模型的研究发现：基本公共服务规模的增加将有利于区域收入差距的收敛，但存在显著的门限效应[11]。

系统梳理相关文献后发现这些文献存在以下不足，第一，过往文献大多从促进经济增长、对外贸易、技术创新以及加快产业结构升级等视角出发来研究最优政府规模，而本文选用的是和居民福祉直接相关的人类发展指数作为依据，从个人效用最大化的角度出发来探讨最优公共服务规模的存在性以及其合理的变动区间。第二，本文通过比较分析世界上不同发展阶段的代表性国家的政府开支规模以及经济社会发展水平，结合我国实际探讨适合我国国情的最优公共服务规模及未来的完善方向。

二、公共服务最优供给规模模型

(1)

由于居民偏好具有弱单调性和局部非饱和性，在边际效用随商品数量递增而递减的假定下，凡是小于收入约束的公共和私人商品组合均存在效用改善的空间，故使得个体效用最大化的约束一定是趋紧的，居民会在恰好与收入约束相切的点上进行公共物品和私人物品的消费配比。

居民面临预算约束为：s.t. Yt-Gt-Ct=0

(2)

式(2)中Yt为居民t时期的收入，使得居民效用最大的拉格朗日方程为：

L(Gt,Ct,λ)≡U(Gt,Ct)-λ(Yt-Ct-Gt)

(3)

要确定公共服务供给的最优规模以使得居民效用在约束条件下最大，在一般均衡条件下，代表居民最大化效用的无差异曲线便要与其预算约束线相切。上述拉格朗日函数L(·)需同时对3个变量的一阶偏导均为0(L′(·)=0)，且L(·)对两变量Ct和Gt在约束条件Ct+Gt=Yt下的二阶海赛矩阵为半负定(L″(·)<0)，以保证极大值的存在。即满足：

(4)

(5)

(6)

SOC:htD2L(Ct,Gt)h≤0,∀h:D(Ct+Gt-Yt)h=0

(7)

式(7)中，h为任意一非0并和居民面临的收入约束条件正交的向量，ht为向量的转置。收入约束一定下的拉格朗日函数的二阶导矩阵为：

(8)

(9)

(10)

(11)

将式(9)～(11)分别带入到式(8)，可得加边海赛矩阵：

(12)

(13)

以及行列式:

(14)

化简得：

(15)

(16)

三、世界各国公共服务供给规模的比较

Armay提出政府在公共服务上存在一个最优规模，并将其刻画成一条呈倒“U”型的Armay曲线，当公共支出小于最优规模时，其对全要素生产率的提高和社会福利的增进具有正效应；反之，则会阻滞经济和社会的进步与发展[13](P20)。本文选用支出法，用政府支出除以当年的GDP来度量公共服务规模的大小。表1是世界主要代表性国家近10年来的公共服务规模和其年均情况，同时我们还将处在同类发展阶段的国家予以归类并分组，分别划分为以挪威、瑞典为代表的高福利国家，以美国、德国为代表的发达国家，以中国、巴西为代表的发展中国家和以埃塞俄比亚、肯尼亚为代表的欠发达国家。

表1 代表性国家近10年来的公共服务规模① (单位：%)

表1显示，近10年来我国公共服务支出占GDP的比重一直维持在13%左右，对比同期世界上其他国家公共服务支出，我们发现：首先，从公共服务规模上来讲，我们与发达国家抑或是发展中国家相比，处于一个较低的水平。发达国家近10年来类均政府公共支出占GDP的比重为19.4%，而以巴西、印度为代表的发展中国家近10年政府规模的平均数也达到了14.7%，均高于我国年均13%的水平。其次，从公共服务规模这一占比的意义和其排名分布上来分析，占比最高的是北欧高福利国家，其次是发达国家，接着是发展中国家，而最末的是非洲的欠发达国家。不难发现，一个国家的发达程度越高，社会保障制度越健全，公共服务支出占GDP的比重也就越高。

仔细分析美国、日本、英国近10年以来的数据，我们还发现这几个国家的公共服务支出占GDP之比呈现先上升后下降的趋势。这说明，不要片面地追求既大又全的公共服务覆盖率，一个合理的政府规模应首先立足于一个国家的经济发展阶段以及社会实际情况。表1显示，在高公共服务支出占比的北欧福利国家和北美、西欧等发达国家，其综合经济和社会发展水平的排名也均跻身在世界前30。2017年，高福利国家人类发展指数的组际均值为0.924，对应着4组中最高的平均政府公共服务开支规模为23.9%，发达国家人类发展指数的组际均值紧随其后为0.918，相应的其平均政府支出规模也有所缩减为19.4%。而发展中国家中HDI的组际均值为0.789②，与此同时，也对应着一个相对平均更低的政府规模14.7%。中国2017年的人类发展指数为0.752，位列世界第86位。通过对比，我们发现：政府在公共服务上的投入占GDP之比每提高1%，该国的人类发展指数将相应地增加5.37%。因此，根据与我们处于类似发展阶段国家的平均政府规模和人类发展指数的配比状况可以测算出适宜我国现阶段经济和社会发展水平的最优公共服务支出规模。我国2017年的HDI值为0.752，参考同类国家的人均收入水平和公共服务支出水平，大致测算出适合我国的最优政府规模应该控制在14%。不难看出，基于我们现有资源禀赋和要素条件，片面追求过大的公共服务开支规模是不适宜的。

四、优化我国公共服务供给规模的建议

为了进一步优化地区公共服务供给规模，促使公共服务的供给和社会经济的发展程度相匹配，建议从以下几个方面进行改善。

1.精准把握国情，适度扩大公共服务供给规模

与世界发达国家甚至是与一些发展中国家相比，我国整体的公共服务规模偏低，尤其考虑到各地在“晋升锦标赛”的激励下，还存在重经济建设轻民生发展的公共物品供给倾向，我们在改善居民生活条件的公共服务供给上仍需加大力度。要提升人们的获得感，使全社会成员分享到经济增长的成效，民生类公共服务在数量和质量上都需得到保证。但是，公共服务的供给规模不能超越各地生产力水平的限制，其最佳供给规模要在因地制宜的基础上与社会的发展水平和居民个体的承受能力相匹配。各省市区应立足于本地的实际情况，适度加强在公共服务领域的财政投入以及相关供给经验的交流与合作，以达取长补短的目的。

2.把握好“精简机构”的内涵，优化公共服务供给

精简机构的初衷在于克服官僚主义，提高工作效率。“精简”的精髓在于理顺关系和划清职责范围。提升居民对政府公共服务的获得感，并不必然依赖于强行缩减政府规模，公职人员可以通过规范的操作和良好的素质来减少工作流程中的浪费和低效，最终也能达到精简行政开支，优化公共服务体验的效果。

3.缩小地区间公共服务供给差距，优化公共服务的规模报酬

实现基本公共服务在各地区间的均等化供给，旨在解决各地区间由于贫富不均而导致的偏好差异大和公共服务实际投放效率低下等问题。我们在公共服务的供给过程中应辅以适当的宏观调控，推进发达地区对欠发达地区的反哺，加大精准扶贫类的公共支出规模来完善贫困地区的基础设施以及民生工程的建设，切实通过缩小贫富差距，进而提升社会的整体福利。

4. 发挥财政对社会资本的带动作用，整合民间力量扩充公共服务规模

地方政府应在界定好市场与政府行为边界的基础上，借助市场的力量扩充公共服务的供给，使得有限的财政资金能更好地运用在卫生、教育和社会保障等薄弱环节。在风险可控，民生权益得到保障的前提下，我们也可以逐步通过简政放权，减少行政审批，以税收优惠、财政补贴等形式鼓励市场主体参与到公共服务的供给中。通过将市场的力量引入到公共服务供给中，公共决策过程不仅能变得更为透明和民主，公共部门资金的使用效率也能得到进一步的提高。

5. 借助非政府组织力量，拓宽公共服务供给

我国公共服务主要依赖于政府供给以及部分市场方式提供。在政府供给中，政府作为直接责任方，既需行使行政管理的职能，又需要参与到公共服务项目的具体投资和建设中。这类供给方式在特定的历史背景下具有其合理性和高效性，但却易受到不同利益群体间博弈和官员仕途升迁等因素的影响，进而偏离其最优水平。市场供给依赖的是“看不见的手”来调节公共服务的供给，其在很大程度上提升了公共服务的供给效率，但市场主体具有天然的逐利性，在监管和约束机制缺位的背景下，微观主体易在利益的诱使下降低公共产品的质量，从而减损民众的整体福利。非政府组织作为非盈利且自愿提供公众服务的第三方，在公共服务的补充供给中扮演着越来越重要的角色。在非盈利机构的引入方面，可借鉴国际经验，逐步甄选出一些合适于非政府组织提供的公共服务，在调动社会各类主体参政积极性的基础上，各司其职、各尽其能，以进一步地拓宽公共服务的外延并增强公共物品的供给活力。

6. 倡导借鉴共享经济模式，充分利用闲置资源来扩大基本公共服务供给

现阶段“全面二胎”的政策使得社会对医疗、教育等公共服务的需求大幅提高，而人口老龄化的到来又加大了社会保障和养老部门的压力，致使公共服务方面的供需矛盾进一步拉大。近年兴起的共享经济模式能部分缓解这一矛盾，使得公共服务在有限投入的约束下，最大化其辐射范围。在新经济模式下，我们可通过网络平台实现资源的合理配置与整合共享，打通并融合线上需求与线下供给，让服务的提供能更便捷、更广泛、更低成本地满足居民需求。

注释：

①资料来源：CSMAR数据库。

②各国综合经济社会发展水平的人类发展指数(human development index, HDI)来自于网站http://hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi/，感兴趣读者请联系作者备索。