李家祥

[摘要]本文以平山县低效用地再开发为例，对城镇低效用地产生的原因进行了探讨，对低效用地改造模式的选择、空间布局与用地结构优化、规划实施保障措施进行了一系列论述，为低效用地再开发提供了一些有益的参考。

[关键词]城镇;城镇低效用地再开发;土地

在我国城镇化飞速发展的过程中，城镇外扩与存量土地低效利用状况并存。在当前建设用地供需矛盾十分突出的背景下，城镇低效用地再开发被提上议事日程。

一、平山县实施城镇低效用地再开发的必要性

平山县位于太行山东麓，境内多低山丘陵，总面积2648km²。近年来平山县经济发展迅速，根据平山县政府2016年统计数据，平山县城镇化率达到36.7%，在城镇大规模扩建的同时，城镇内部出现了大量低效用地，其特点为：布局散乱、容积率低、建筑危旧、设施落后、环境脏乱。平山县传统产业所占比重较大，尤其是重工业。根据平山县政府最新统计数据，2018年平山县三大产业结构比例达6.8：51.4：41.8，在当前经济大形势下，优化调整产业结构势在必行。低效用地再开发是适应经济结构调整和产业转型升级的内在要求，是优化土地、利用结构改善生产生活环境的迫切需要，是实现更高效利用土地资源的必然选择。

二、平山县城镇低效用地现状

全县调查区低效用地总面积为780.92公顷。这其中分布在县城的面积为589.71公顷，主要为一些老居住区。商服用地的面积为47.13公顷;住宅用地的面积为620.88公顷;工矿仓储用地面积为61.28公顷;公共管理与公共服务用地面积为48.96公顷;其他用地面积为2.67公顷。纳入本次平山县城镇低效用地的地块总数为556宗，其中县城地块总数为501宗。

三、关于城镇低效用地产生原因的探讨

（一）城市化快速发展的影响

平山县正处于城市化加速发展阶段，在这一过程中，产生了一些不利于土地节约集约利用的因素，促使了城镇低效用地的产生。一是城市外扩过程中，有一部分农村通过改造提升完全融入城市，而另一些却未能完全融入城市，形成城中村和老旧小区;二是功能区块的变迁和产业结构的优化提升，禁止类、淘汰类产业逐渐退出，从而形成许多闲置地。

（二）用地节约集约意识不强

相关部门对土地的节约集约利用没有充分的认识，管理不力或者片面追求政绩，使得一些土地利用方式粗放、布局散乱;同时，企业和个人在企业发展、个人建房时，片面或过分追逐利益，往往会出现多占地、占好地、占而未用的现象，使得许多优质土地被大量占用，浪费土地资源，成为低效用地。

四、城镇低效用地改造模式的选择

（一）全面改造型

即拆除重建型，主要是针对推倒重建为主的低效用地。是将原土地上的建筑予以拆除，并对土地进行与城镇发展相适应的新的合理使用。主要为建设用地中“三旧”及城中村用地。随着城市化进程的快速发展，这些地块越来越暴露出布局不合理、利用强度普遍不高、经济效益不明显、安全隐患大等种种问题。

（二）綜合整治型

包括三方面内涵，其一是指不改变建筑整体构造和功能，对它的基础服务设施进行改善，对它的环境进行整治，对其进行节能改造等;其二是指通过对建筑物的改造使其能够继续被使用;其三是指改变建筑物原有使用功能，使其符合城市发展需求。主要是针对功能完善、环境整治和功能提升为主的城镇低效用地。

五、城镇低效用地再开发空间布局与用地结构优化

（一）空间布局优化

平山县城镇低效用地主要分布在县城，应以城中村、老旧小区改造为主，依据土地利用总体规划、城乡总体规划，确定各低效用地改造功能，以有利于城市功能改造、产业结构调整和人居环境改善作为出发点，从旧城镇、旧村庄等方面，以全面改造和综合整治型两种改造模式进行引导，合理确定全县低效用地再开发项目空间布局。对低效用地改造中释放出的用地，明确用地改造意向与功能组织，有效发挥用地功能调整所带来的经济效益、社会效益和环境效益。

（二）用地结构优化

依据平山县控制性详细规划，并结合各低效地块的现状用地类型，用地结构优化主要坚持以下两方面原则：一是对位于控制性详细规划范围内的地块的用途以规划用途为准;二是位于详细规划范围外的地块，其用途原则上以现状用地类型为准。

六、城镇低效用地再开发保障措施

（一）加强组织领导

为加强城镇低效用地再开发专项规划工作的实施力度，保证专项规划工作顺利开展，县人民政府成立城镇低效用地再开发专项规划工作领导小组，各相关部门、乡镇、开发区等也都成立相应的机构，确保各项工作顺利完成。

（二）强化保障措施

制定扶持政策，规范市场秩序，将城镇低效用地再开发项目的基本信息、资金调度和收益分配等进行公示，确保低效用地再开发工作在公开、公平、公正的环境下进行。

（三）严格监督管理

要严格控制改造开发范围，精简审批程序，加强监管。充分利用现有数据资源，加快信息化建设，做好城镇低效用地地块再开发审批、项目实施、上图入库，实行规划先行、开发改造全过程动态在线监督。

结语

城镇低效用地再开发要因地制宜，针对不同对象采用不同的改造模式，明确改造利用的目标任务、性质用途、规模布局，统筹城镇功能再造、产业结构调整、生态环境保护等，确保城镇低效用地再开发工作顺利进行。