减税降费的潜在财政影响与风险防范

中国人民大学财政金融学院 郭庆旺 本文节选自《管理世界》2019年第6期

减税降费会使地方政府相对短收，增加财政赤字；或许引起地方政府策略性反应，寻求其他增收途径。

首先，减税降费增加了地方财政赤字规模。同减税降费对全国财政赤字规模的影响一样，若将2015～2018年间各年地方财政使用结转结余及调入资金不作为地方财政收入而作为弥补财政赤字的手段，则地方财政赤字规模不只是“地方一般公共预算收入决算表”中的数据，而是高出1倍多，特别是2018年，计算赤字额是公布赤字额的2.48倍。地方财政赤字规模的这种增加趋势及其弥补方式，将会给地方财政的可持续性带来巨大压力。原因很简单，在近年来财政吃紧、地方财政已无力补充预算稳定调节基金的情况下，地方财政“结余资金”及“调入资金”很快就会耗尽。

其次，减税降费改变了地方财政收入的结构。在地方支出压力不减而相对减收的情况下，地方政府必然做出策略性反应，即寻求其他收入来源以满足支出需要。地方政府可能会更加依赖政府性基金收入：在“三本预算”的地方财政收入总额中，一般公共预算收入比重从2015年的46.4%一路下降到2018年的40.5%，而政府性基金收入比重相应地从22.1%持续上升至29.9%；特别是在地方政府性基金收入中，国有土地使用权出让收入占地方政府性基金预算本级收入比重从2015年的80.5%一路上升到2018年的91.2%，占地方财政收入总额比重从2015年的17.2%持续上升到2018年的27%。……