当前我国托底社会政策的缘起、内涵与建构方略

2019-07-19尹新瑞

理论与现代化 2019年3期

摘要：“托底”社会政策是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对我国经济社会发展的新形势提出的新的政策理念。“托底”社会政策要保障广大民众特别是弱势群体的基本福利需求，实施积极托底，为民众构建覆盖全面、综合协调、保障水平合理、各项保障制度相互衔接的社会政策保障网，提高民众防御社会风险的能力。在具体建设方面，应按照全覆盖、保基本、多层次与可持续的要求与策略建构“托底”社会政策。

关键词：社会政策;托底;内涵;建构方略

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1003-1502（2019）03-0042-09

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中指出，“加强社会保障体系建设，按照托底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。深人理解“托底”社会政策的内涵和要求，对于准确把握我国社会政策未来发展方向，构建和完善“托底”社会政策等具有重要意义。

一、“托底”社会政策的缘起

长期以来，习近平总书记始终高度关注社会政策在经济社会发展中的作用，并将其置于促进经济、社会全面发展的重要地位。2013年4月25日，中共中央政治局常务委员会召开会议，研究当前的经济形式和经济工作，习近平总书记主持会议并作了重要讲话，他指出：“宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底”2。这是习近平总书记第一次明确提出社会政策要托底，并将社会政策与宏观政策、微观政策放在同等重要地位，表明以习近平同志为核心的党中央对社会政策和经济发展之间的关系有了清楚的认识。2014年12月1日，在中共中央召开的党外人士座谈会上，习近平总书记提出，“实现经济发展目标，关键要保持稳增长和调结构平衡，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的总体思路”。2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上再次提到，“要适应经济发展新常态，坚持稳中求进，坚持改革开放，实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策，战略上坚持持久战，战术上打好歼灭战”用。2015年12月18日，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路，保持经济运行在合理区间，战略上坚持持久战。此外，习近平总书记在国际会议中也多次强调“托底”社会政策在经济发展中的重要作用。2014年7月15日，习近平总书记在金砖国家领导人第六次会晤的讲话中指出，“我们应该坚持包容性增长理念，用社会政策托底宏观经济政策，织牢社会安全网，推动经济从量的增长转向质的提升”间。

通过对“托底”社会政策发展脉络的梳理，可以发现“托底”社会政策反映了我国经济发展进人新常态后，以习近平同志为核心的党中央对我国民生和社会发展工作做出的新的重要部署，加强对“托底”社会政策内涵的研究，对于认识经济发展新常态背景下我国社会政策的未来发展方向具有重要意义。

二、“托底”社会政策的内涵

研究“托底”社会政策的关键是要明晰“托底”社会政策的内涵，即什么是“托底”，托什么样的“底”，怎样来“托底”。

（一）什么是“托底”

“托底”就是在社会政策和社会保障领域中，按照底线思维的方式，为民众构建涉及医疗卫生、教育、养老等基本性、保底性的社会保障网，据此而言它有以下几个方面的含义。

1.“托底”与人民群众的基本福利需求

“托底”社会政策重点瞄准人民群众的基本福利需求。从根本上说，无论是补缺型社会政策还是普惠型社会政策都是为了回应民众的福利需要而构建的不同政策路径的满足策略。在民众的福利需要层次中有的需要处于基础地位，是民众获得其他福利需要的基础，同时也是保障民众基本生活的重要条件，这部分需要具有刚性，必须加以满足，因此可以将其称之为基本需要，它表现在社会成员生理发展和基本能力提高的过程中。在基本需要中又可以划分出更为基础性的需要，包括解决温饱的需要（生存需求）、基础教育的需要（发展需求）和公共卫生和医疗保障的需要（健康需求）。基本需要与基础性需要是社会成員生存发展的基本保障，托底”社会政策的“托底”首先就是保证社会成员的基本需要与基础性需要得到满足，这是社会政策需要保障的底线。习近平总书记曾多次强调，社会政策要托底，就是要守住民生底线，切实保障群众基本生活。由此言之，“托底”社会政策即意味着在保障民众基本需要和基础性需要的过程中，相关社会政策和保障网络不能有任何的推脱模糊、疏漏以及出现政策实施偏差、移位的情况，对民众的基本需要和基础性需要做到应保尽保。

由于基本需要是广大社会成员生存发展的基础，因此社会政策的“托底”也意味着在保障社会成员基本需要的过程中要体现公平性，即保障社会成员基本需要的社会政策和社会保障网络应尽可能覆盖广大社会民众，不应因民众的收人、职业、年龄等的不同而出现差别。当然，公平性并不意味着社会保障的标准是统一和固化的。由于我国地域广阔，不同省份、不同地区经济发展水平不一致，满足基本需要的水平、条件以及社会成员的生活标准也存在诸多差别，因此在保证满足社会成员基本需要的社会政策广覆盖的前提下，应根据不同地域的社会经济状况设置更为灵活、弹性的保障标准。

此外，“托底”并不意味着在满足社会成员基本需要、保障社会成员基本生活方面采取低水平的保障策略。以往由于将社会保障与经济发展相对立，认为经济发展的基础在于经济积累，而提供广泛的社会政策和社会保障属于纯粹的消费，不利于经济发展。受此观念影响，过去我国社会政策从属于经济政策，并服务于经济发展这一目标，社会政策保障标准设置得也比较低。当前我国社会经济发展有了长足的进步，为社会政策提供了坚实的物质基础。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》，2018年我国GDP总量达到900309亿元，按照2018年平均汇率6.6174：1，约折合136052亿美元，2017年年末全国总人口为13.9538亿人，人均GDP达到9750美元吧。从国际经验来看，当这个国家的人均GDP超过3000美元，就意味着这一个国家的经济发展进入了一个新的阶段，当前我国人均GDP已经远远超过了3000美元的规模，意味着我国发展社会福利的经济能力明显增强。另外随着我国GDP的快速增长，我国财政收人增幅显著，2018年我国财政收人达到183352亿元，同比增长6.2%。由于目前我国政府在公共福利供给体系中的主导地位仍然没有发生实质性改变，政府仍然是我国公共福利供给的主要提供方，因此政府掌握资源的多寡直接影响了民众社会福利和民生保障的水平，因此政府掌握的财政、物资等资源越多，意味着其在保障和改善民生方面的能力越强，越有助于促进社会公平正义。

基于此，文章认为当前我国“托底”社会政策不应再谋求将福利开支压缩在低水平上的社会保障，而是力图保证“托底”给付标准的“适度”。确定具体的“托底”社会政策适度给付标准非常困难，一般而言需要考虑以下原则：首先，在确定保障标准时能充分考虑不同地域的文化、经济发展水平和生活成本等要素，保证人民群众特别是困难群众能够有尊严地生活，同时保障标准要有利于提高公民素质，并且要确保人民群众能够积极参与国民经济和社会发展，体现我国作为社会主义国家在社会福利方面取得的进步;其次，“适度”保障标准要与当前我国总体社会经济发展水平和相关各部门、各地区的经济承受能力相适应，确保保障支出能够落到实处;最后，应充分考虑不同行业之间、城乡之间的特殊性，确保给付标准符合社会公平、公正的原则;同时又要在适度、相对较高的水平。上满足社会成员的基本需要。

2.“托底”社会政策是一种积极的“托底”

首先，“托底”社会政策是一种积极的、发展型社会政策。发展型社会政策不仅关注普通民众的基本生活保障，更注重通过积极扩大就业、创造就业岗位、提高民众就业能力和水平来促进民众生活条件的改善。由于受经济发展新常态的影响，人民群众特别是困难群众面临失业、就业困难问题。“托底”社会政策应加大福利投人，保障人民群众的基本需要不受经济发展新常态导致的失业、就业困难等问题的影响，同时还应提高对失业人群和困难群众的人力资本投资，开展多种形式的职业培训，提高其就业技能，增强其进人职场的能力。此外也应大力发展吸纳劳动能力强的服务业和物流业，提高就业率。

其次，“托底”社会政策的积极托底还体现在强化社会政策对社会成员基本需要的积极应对。以往我国将经济发展置于优先地位，导致我国社会发展落后于经济发展，社会政策滞后于经济政策。不同时期的社会政策都是为了应对经济发展过程中出现的问题。这些政策对解决改革开放过程中出现的多种社会问题发挥着重要作用，不过也存在着诸多局限：第一，问题导向，消极应对。由于社会政策依附于经济政策，因此社会政策往往成为经济发展过程中出现的社会问题的应对者和补救者，无论是面对失业，还是养老抚幼等问题，很多情况下社会政策是在以上问题出现后才制定出的应对策略。经济发展过程中所出现的各种社会问题普遍具有突发性、集群性等特征，单纯地通过补漏式的后发型社会政策难以有效应对。第二，片面依靠经济救助。以往社会政策在应对社会成员基本生活问题时，主要为他们提供经济方面的帮扶来协助其解决困难。经济救助能够帮助面临困难的社会成员迅速缓解其面临的基本生活问题，然而单纯的经济救助将困难社会成员的基本需求简单化，忽略了其对自我发展、人文关怀等方面的需求。第三，低水平与离散性。政府和集体对于政策对象的支持水平较低，只是保障其基本生活，这种低水平的保障一方面无益于困难群众自我能力的发展，另一方面也容易导致福利依赖。同时，对困难家庭和个体的救助是由民政、妇联等不同政府部门实施，各部门以本部门责任为中心缺乏对社会救助的整体规划进而导致社会政策碎片化。

基于以上分析，研究认为无论是当前积极实施的“托底”社会政策还是将来发展的更高水平的社会政策，都要解决政策制定和运行过程中存在的问题，积极主动应对广大群众基本福利诉求。

首先，解决“托底”社会政策制定中可能存在的问题，做好政策顶层设计。积极“托底”社会政策应解决过去政策中存在的问题导向、补缺式、低水平等问题，为广大社会成员建构覆盖全民的养老、医疗、就业、住房、教育等政策体系，满足广大社会成员的基本福利需要，并建立适度、普惠的福利标准，改变以往社会政策低水平满足的问题。此外，通过对社会政策实施、资源来源的统筹安排和規划，做好社会政策顶层设计，防止社会政策碎片化。

其次，积极应对人民群众特别是困难群众基本福利需求和服务。对人民群众特别是困难群众基本福利需求和服务的积极应对体现在政策执行者的积极行动上，应对他们的需求和问题及时加以回应和处理，并对困难群众定期进行回访，了解政策救助效果，对政策执行过程中出现的问题以及他们生活中出现的新的需要及时回应和解决。加强对政策执行者政策执行过程和行为的监督，防止出现“懒政”“息政”、官僚主义及政策执行不到位的问题。此外，还应加强政策执行者在回应人民群众福利需求解决人民群众问题工作时的人文关怀。习近平总书记曾多次强调，干部要带着深厚的感情联系群众、服务群众，强化为人民服务的实践体验。在政策执行过程中单纯的物质和经济帮助虽然能迅速解决人民群众面临的问题，但是如果不注重政策执行过程中的人文关怀，政策实施效果将大打折扣，并且影响人民群众对政策执行者和制定者的评价。

再次，积极做好福利需求调查，提高人民群众对政策制定的参与度。做好福利需求调查能够确保福利政策实施体现人民群众的真实需要。人民群众特别是困难群众的需要是多样的，因此应根据具体情况制定相应的科学政策标准。为此在社会政策制定过程中需要采取多种措施提高人民群众对政策制定的参与度，如在基层社区建立参与咨询委员会、需求调查和评估工作小组，以上工作需要政策制定者和执行者与非政府组织（NGO）密切配合以推进相应工作的开展。

最后，积极建立科学的服务和资源传输机制，减少政策受益者在获取资源过程中的障碍。科学的服务和资源传递机制有助于将资源精准地传输给目标群体，当前我国社会福利资源往往通过为政策目标群体建立银行账户，将现金形式的福利资源定期输送至目标群体的银行账户中，这种方式减少了福利资源被截留或挪用的问题。但该方式对政策目标群体的文化素质有一定的要求，而我国一些特殊困难地区的民众尤其是其中的特困群众缺乏相应的技能，而且客观上存在着身体或交通不便等问题，使他们在获取和使用福利资源方面面临困难。因此，建立科学合理的服务和资源的传输机制，需要提高群众对政策传输机制建设的参与，保证政策资源精准地传输给目标群体。

（二）托什么样的“底”

“托底”社会政策是全面建成小康社会的重要基础。有学者认为我国改革开放的前20年中没有重视社会政策的托底作用，导致经济与社会发展失衡，社会收人差距过大，在此情况下很难实现全面建成小康社会的目标，因此未来5年的任务重点在于社会发展和共享层面，“托底”社会政策应在此过程中发挥相应作用响。基于上述观点，本研究认为，“托底”社会政策在社会发展和共享层面应重点做好以下工作。

首先，“托”广大人民群众特别是特殊困难群众的“底”。在全面建成小康社会的过程中，一些特殊困难群体如残疾人群体、失业群体、贫困群体等由于身体禀赋、人力资本、生理和心理等多种因素的影响，在生活、工作中面临更多的困难，因此“托底”社会政策应重点关注这部分群体。当前我国政府正在逐步加大对民生保障体系的建设力度，各项制度体系也在稳步构建过程中，同时我国不断提高对托底型民生保障的投人，对解除困难群众的生活风险，提高其抵御风险的能力发挥了重要作用。然而，当前“托底”社会保障制度仍然存在保障水平偏低、保障范围存在缺项等问题。各种由于社会保障缺项导致的极端事件时有发生，不断冲击着人们的道德和心理底线。因此在全面建成小康社会的过程中，为保障特殊困难群体同步达到小康生活，使他们在我国全面建成小康社会的道路上不掉队，务必继续扩大托底性社会保障的范围和水平。现阶段应该按照保基本、固网底、守底线、扫盲区的原则，围绕保障和改善民生的目标，加强制度建设，促进各项保障制度和相关政策的整合和有效衔接8;强化政策执行、监督管理和信息化建设，在保证基本民生安全保障网覆盖全面的前提下，重点保障生活困难老年人、贫困儿童、残疾人等群体的基本福利需求底线，促进社会发展和经济发展与改革成果的全民共享。

其次，“托”经济发展方式转型的“底”。习近平总书记强调，“宏观微观经济政策和社会政策是一个整体，要用社会政策托底经济政策，为宏观微观经济政策执行创造条件。””由此可见，社会政策与宏观、微观经济政策之间是相辅相成的关系。当前由于受国际经济发展形势和我国经济发展方式调整的影响，我国经济发展进入新常态。这种新常态表现为，我国经济发展速度由高速增长转向中高速增长，同时经济结构不断优化，经济增长方式也由投资型驱动向创新型驱动转化。经济发展新常态意味着我国经济发展挑战与机遇并存，在经济发展新常态过程中，伴随着经济增速放缓、经济结构优化，经济领域的改革必然引发一系列问题，而经济领域问题必然会以社会问题的形式表现出来。由于经济发展方式调整、化解产能和产业转型升级的影响，大量企业被关停、破产或退出市场，这意味着大量劳动者需要从传统产业进入新产业，在此过程中由于新产业对劳动力技能和知识的要求提高，必然有部分劳动者无法适应新型产业要求而失业，由此导致结构性失业问题。针对经济领域问题可能引发的失业等社会问题，习近平总书记指出，“要适应新常态，保持战略上的平常心态，在战术上要高度重视和防范各种风险，早作谋划，未雨绸缪，及时采取应對措施，尽可能减少负面影响”。针对以上问题“托底”社会政策应积极回应，为在经济发展方式转型过程中失业和生活困难群体提供制度保障，这种保障不仅体现在通过提供其经济救助、帮助其维持基本生活，同时还应通过教育和训练加强对该群体人力资本的投资，提高其人力资本，强化失业群体的知识技能、工作技能促进其就业。

最后，“托”社会成员预防和化解风险的“底”。社会学家卢曼指出我们生活在一个除了冒险别无选择的社会，风险在日常生活中无所不在、无时不有，风险除了来自我们生活的自然环境和制度环境外，还可能来自常人或集体在日常生活中做出的每个决定、每个选择、每个行动，从宏观到微观层面，社会成员在被风险包围的同时也在制造着风险。在传统社会，个体应对风险的方式主要是通过家庭、亲属网络、社区提供支持。而在现代社会，家庭、亲属、社区等原有的支持系统受到工业化和市场经济发展的侵蚀，导致帮助个体应对风险的支持系统相应的风险防御能力减弱。同时，伴随着个体化的发展，社会成员对个性、选择和自由的要求越来越高，与传统文化规范、约束和制度规制之间充满矛盾与紧张，个体逐渐脱嵌于传统的制度系统和支持网络。面对社会的复杂性和风险的不确定性，个体应对风险的支持资源减少，应对复杂突发性风险的能力不断减弱，因此不得不转而依赖国家和复杂的社会制度。另外，在现代社会诱发风险的因素较多，并且由于各因素之间相互联系、相互影响，在对导致风险的各种因素进行追究的过程中，如“无底之船”一般难以穷根究底，导致个体无法对风险产生的前置原因获得清晰的认识，进而也无法对风险的产生进行预测。因此，作为帮助社会成员应对由于工业化而产生的社会风险的社会政策，在当下风险社会语境中更显迫切。“托底”社会政策应成为社会成员构筑保障生命、财产安全的最后一道防线，积极构建帮助社会成员应对风险不确定性、复杂性、突发性的保障网络，使社会成员在面对突发社会风险、自然风险时，其原有的家庭生态系统不至于崩溃，个体基本生命权利和基本需求能够得到保障。

三、完善制度：“托底”社会政策的建构方略

“托底”社会政策的建构涉及一系列的制度安排，习近平总书记多次强调制度建设的重要性，他指出“要注重制度建设，花钱买制度而不是简单花钱买稳定，着力解决地区差异大、制度碎片化问题”14。“完善制度就是要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加强城乡社会保障体系建设”1。“托底”社会政策的建构方略应按照完善制度的相关要求，加强制度建设，为后续政策完善工作打好基础。

（一）“托底”社会政策的保障范围要“全覆盖”

如前文所述，“全覆盖”是“托底”社会政策的基本要求。根据底线公平理论，基本的福利需求是民众社会福利需求层次中居于基础地位的福利需求，在基本福利需求中又有一些属于刚性的、必须满足的、稳定性的需求，这部分需求包括基本的教育、医疗卫生和养老需求。对这部分需求政府和社会必须予以满足，这既体现了广大民众在基本需求满足方面的一致性，也体现了对需求满足的公平性。在“托底”社会政策相关制度的建设方面必须保证基本福利的全覆盖。近年来，随着我国各项托底性民生保障制度建设快速推进，财政托底性民生保障投人稳步扩大，在教育、医疗等方面建立了较为完善的社会福利体系，对满足人民群众特别是困难群众的生存、生活及基本福利需求发挥了重要基础性作用。但另一方面我国目前保障标准和水平仍然偏低，各项保障制度存在“缺项”，亟须加大托底性民生保障体系建设力度，筑牢基本民生保障网。

托底社会政策民生保障网的全覆盖首先应以保障最低生活、医疗养老、教育、住房、就业等基本民生需求为主，保障民众的基本生活和基本福利需求，做到应保尽保。在此基础上，应重点关注老年人、残疾人、儿童、流动人口等困难人群。另外，应着力加强对由于突发事件如自然灾害、矿难等导致基本生活受到影响的困难群众基本福利需求的满足，保障他们的基本生活。在制度建设方面应根据需求保障类型建立综合全面彼此衔接的福利保障制度。当前应以居民最低生活保障制度、特困人员供养制度、灾民生活救助制度为基础，将老年人、残疾人、儿童补缺型福利制度以及教育援助系统、住房援助系统、紧急援助和慈善援助相衔接，为所有居民建立生计保障网络，为他们提供基本保障。

（二）“托底”社会政策的保障水平要“保基本”

所谓“托底”，托的是普通民众基本福利需求的底，特别是其中的刚性和稳定性的福利需求。由于基本福利需求所具有的基础性，在社会政策的实施过程中这部分需求应首先给予满足，因此社会政策的“托底”属性直接决定了其保障水平是“保基本”。习近平总书记在重庆调研扶贫工作时曾指出，“要从解决群众最关心最直接最现实的利益问题人手，做好普惠性、基础性、兜底性民生建设”19。“托底”社会政策的“保基本”首先通过制定完善相关社会政策，保障民众基本的教育、医疗卫生等方面的福利需求。同时，针对受经济社会发展“新常态”影响的失业、生活困难群体，在政策上查缺补漏、织密网，将他们纳人现行的社会救助体系中，做到“应保尽保”，帮助他们应对生活风险。

其次，“托底”社会政策“保基本”的制度建设不应仅仅停留在简单地应对广大人民群众遇到的问题上。“托底”社会政策的“保基本”应在对经济发展“新常态”背景下普通民众社会福利、能力发展需求充分评估的基础上，积极建构并完善相关的社会政策，满足普通民众基本福利需求，在“保基本”的同时通过政策引导、能力培训，提升普通民众抵御风险的能力，使他们在脱离政府帮助下也能够应对各种问题。

（三）“托底”社会政策的保障要求是“多层次与可持续”

“托底”社会政策作用发挥的前提是社会政策本身必须是“多层次、可持续”的。“托底”社会政策的“多层次”首先要求政策资源来源的多层次性。在政府资源筹集基础上，积极引人社会资本，鼓励引导社会资本对教育、医疗等方面的投资，在满足人民群众多样化、个性化福利需求的同时拓宽政策资源来源渠道，提高社会保障资源来源的多样性多层次性。“托底”社会政策的“多层次”要求社会政策保障内容的多层次性。一方面，社会政策在进行“托底”即保障民众基本福利需求的同时，针对具有不同社会福利需求的民众，提供不同的社会福利服务。另一方面，应形成配套完善的综合社会政策体系，并加强与其他国家战略及其他政策间的有效衔接。如与精准扶贫相结合，完善社会救助政策。提高社会救助水平和标准，提升救助对象福利水平，发展救助对象能力;扩大社会福利服务范围，健全社会福利服务政策，解决以往社会福利服务水平低、服务类型少、覆盖服务人群狭窄等问题。针对困境儿童、老年人、残疾人等特殊群体，在满足他们对福利服务需求的基础上，将福利提供覆盖至全体有需要的社会成员。构建完善的医疗、养老、教育、住房、就业等政策体系，加强各项政策的有效衔接，形成梯次保障体系;不断提高保障水平和标准，建立與物价水平浮动相一致的保障标准，防止困难群众生活水平受物价波动产生较大影响回。此外，加强“托底”社会政策顶层设计，加强各部门间的沟通协调，促进各部门之间的协作和互补，合理设计各政策职能部门的相关职责，明确各职能部门责任和政策内容，防止社会政策制定和实施的碎片化问题。

“托底”社会政策的“可持续”性要求制定并完善相关制度，在充分调研的基础上，建立科学合理的“托底社会政策体系，并保持政策体系的开放性，使其能够随经济、社会的发展不断进行调整、完善。另外，“可持续”性还要建立适度、合理的政策保障水平和标准。习近平总书记曾指出，“政府主要是保基本，不要做过多过高的承诺”。适度合理的政策保障水平不是低水平的保障，而是适合当前我国经济发展水平与国家财政支付能力的保障。既要避免以往社会福利水平低，保障面较窄等问题，同时又不能拔高福利保障水平，防止出现政府承诺难以兑现的局面。

综上所述，“托底”社会政策是在我国经济发展进人新常态后，以习近平同志为核心的党中央在社会政策和保障领域做出的重大决策部署，这一决策部署与国家宏观和微观经济政策安排互为表里，共同构成了新时代治国理政的重要举措。构建“托底”社会政策应在深人理解、领会习近平总书记相关论述基础上，厘清“托底”的内涵以及明晰建构“托底”社会政策的具体要求，构建合理、完善的“托底”社会政策体系。

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