李青竹 宋静

〔内容提要〕贫困问题是世界共同亟待解决的民生难题，教育扶贫是扶贫工程中的重要方式，对于脱贫有着重要意义。2020年我国进入后扶贫时代，相对贫困成为反贫困斗争中的难题。从改革开放后我国普惠式“托底”扶贫到后扶贫时代精准化“扶优”扶贫，我国教育扶贫事业发生重要转变，体现了我国教育扶贫作用于人、动态变迁、均衡发展的逻辑特征。我国经历了三个阶段：实现补偿普惠的托底阶段、聚焦全局规划的过渡阶段以及瞄准精准发展的扶优阶段，未来我国教育扶贫也更应该从留住人才、拓展主体以及精细管理三方面着重发展。

〔关键词〕教育扶贫 人力资本 政策演变 后扶贫时代

一、问题的提出

贫困问题是世界各国发展过程中难以回避的共性问题，消除贫困也成为世界各国的首要关切之一。联合国把减少贫困作为优先发展工作，并提出将消除贫困作为“千年发展目标”中的首要任务。在我国，解决贫困问题始终是党和国家高度关注的民生大计，也是实现共同富裕的重要举措。改革开放40余年的实践下，我国扶贫工作取得了巨大的成效，也逐渐形成具有中国特色的扶贫发展道路，为世界消除贫困问题提供了宝贵经验。

传统意义上，国内外扶贫方式主要是采用物质扶贫，即缺物给物、缺钱给钱。然而，这种短期性的扶贫方式具有极强的脆弱性：一方面使得贫困群体和所在家庭难以规避不可控风险，抵抗外在的不安定因素（如疾病、灾害等）能力弱；另一方面使得国家和社会在承担“供血”功能过程中存在长期性的投入风险，缺乏代际流动的“造血”可能性，造成国家和社会极大的负担，难以从根本上摆脱贫困。要彻底解决贫困问题，光靠“授人以鱼”是远远不够的，唯有“授人以渔”，例如通过教育扶贫方式，帮助贫困群体在知识结构上、能力方法上、情感价值上真正走出贫困陷阱，才能提高贫困群体的人力资本在市场之中的竞争地位，帮助他们走出贫困。作为扶贫工程中的重要一环，教育扶贫将教育看成未来收益的重要投资方式之一，其中教育扶贫的直接手段和方式就是通过教育扶贫政策的制定与实施，从宏观层面阻断贫困代际传递。国外在教育扶贫上的发展也有其重要特点，如英国受到罗斯的福利三角理论影响，将国家、市场与家庭看成福利整体，呈现出多元混合力量融入教育扶贫的具体趋势，强调社会与个人权利之间的平衡与发展。美国教育扶贫体现出教育服务于国家利益的工具意义，强调经费投入对于扶贫政策的倾向性，并且关注到具体弱势群体的群体性均衡保障问题。澳大利亚则是受到移民国家情况的影响，重点关注不同文化差异间的扶贫。对我国而言，2020年是后扶贫时代的元年，随着脱贫攻坚战取得全面胜利，区域性的绝对贫困得到解决，但是相对贫困依旧存在。在这一阶段我国教育扶贫该何去何从？从绝对贫困到相对贫困，我国教育扶贫政策经历了哪些转变？如何更好地在后扶贫时代推进教育扶贫的发展，弥合区域间的发展不平衡？这些问题都是值得思考的。

二、教育扶贫的内涵与特征

（一）教育扶贫的内涵

贫困本身是一个经济学概念，按照我国现行的贫困线标准，人均年纯收入2300元以下是绝对贫困标准，这更体现出贫困的经济含义，然而现实中，致贫原因众多，如收入贫困、资源贫困、心理贫困、文化贫困等，因此贫困问题具有跨学科的复杂性，在具体研究过程中也有所拓展。

教育扶贫是解决贫困问题的重要手段之一，相关理论源自西方经济学中的反贫困理论，而后发展至社会学、教育学等领域。在我国，经过40余年的扶贫实践，2020年我国实现国家级贫困县的全部“摘帽”，但“脱贫摘帽不是重点，而是新生活、新奋斗的起点”，这也更体现出教育扶贫在扶贫扶智中的重要作用。国内学者对于教育扶贫也有相当的研究，如林乘东认为“教育扶贫就是素质扶贫”，强调通过教育实现贫困群体素质层面的改造。具体而言，教育扶贫主要有两种内涵性解释，一是“扶教育之贫”，二是“依靠教育扶贫”。“扶教育之贫”即针对权利而言，重在提升贫困群体接受教育的权利并且提升地区的教育质量。而“依靠教育扶贫”即对破解贫困提出了新的要求，要求在“扶智”的基础上更“扶志”，将内生性发展问题更好地予以动态化地解决和保障。两者在最终目的上都展示出摆脱贫困的一致追求，在侧重点上存在一定的差异，前者强调对于群体的教育补亏，后者强调将教育作为减贫的手段与工具。

本文中认为的教育扶贫是“扶教育之贫”与“依靠教育扶贫”两者的结合体，但是“依靠教育扶贫”所表达的潜在含义更为充分，即注重教育在扶贫事业中的积极性效果，认为教育扶贫是指以政府为主导的，以提高贫困群体科学文化素质为导向，面向贫困地区及贫困人口开展的以教育活动为核心的一系列帮扶措施，最终目的为实现地区彻底脱贫的扶贫活动。

（二）教育扶贫的特征

1.准公共性

教育是准公共产品，具有非排他性和不充分的非競争性。教育的非排他性意味着教育扶贫过程中是全国性教育均衡的选择，即在保证东部发达地区教育水平提升的同时也关注到中西部地区教育水平的提升；保证城市教育发展的同时也关心农村等偏远地区的教育发展。教育不充分的非竞争性意味着教育扶贫过程中公共教育资源向贫困地区倾斜，在一定程度上会挤占发达地区教育资源的使用，产生一定的竞争关系。

2.公平性

教育扶贫为贫困地区提供优质的教育资源，为实现教育均衡提供可能，是教育公平的重要体现。以我国“国家贫困地区义务教育工程”、对农村贫困家庭学生实施“两免一补”政策为代表的一系列义务教育扶贫政策为例，这些政策的推进使城乡之间、区域之间义务教育的差距得以缩小，贫困地区教育质量得到了较大提升，这种政策倾斜也表现出对教育资源分配状态合理的价值判断。

3.传递性

教育在功能上具有代际传递功能，因此教育扶贫本身也具有代际传递性。教育作用于人，着眼于人的内生性发展，更看重人发展的可持续性。传统的物质扶贫仅解决眼下的问题，并未解除下一代的贫困问题，但在教育扶贫过程中既关注到基本的物质扶贫，更关注精神扶贫，在传递之中斩断贫困根本，将脱离贫困的本领传递下去，体现出阻断代际贫困的特点。

三、理论基础

（一）人力资本理论

人力资本是经济增长和社会变迁的重要影响因素，人力资本理论也成为世界各国制定教育相关政策的重要理论基础。人力资本理论的代表人物主要是舒尔茨（Schultz）、贝克尔（Becker）、明瑟（Mincer）等。对人力资本理论具有开创性系统阐释的当属舒尔茨，其在20世纪60年代提出，人力资本是人的知识与技能的统称，即认为个人所获得有用的知识、有效的技能、可靠的体力是人力资本投资所形成的。并且将人力资本划分成为健康、教育、培训、迁移、非正规教育等5种类型，指出资本是体现在劳动者身上的。贝克尔则是从微观的角度分析人力资本，通过实证分析说明了人力资本提升在收入增长中的作用，进而证明教育程度越高所获收益越大。明瑟将人力资本理论运用于家庭决策之中，构建了测算教育投资收益率的“明瑟收入方程”，证明了教育对于人力资本的积累、对于个人收入增加所起的作用。

人力资本理论肯定了教育的作用与价值，能够为教育扶贫的研究提供一定的理论基础，即间接说明在区域发展不均衡的情况下，欠发达地区的贫困群体有希望通过接受教育这一途径增强其人力资本（如增强贫困群体工作技能），从而在一定程度上摆脱原有的教育匮乏危机（如实现较原有的基础上的收入增长），最终实现可能意义上的脱离贫困。而且贫困问题是一个长期性的问题，其持续性更说明需要长期关注人力资本的发展，通过教育途径改变完成人力资本的持续性积累更是一种具有长远性发展的反贫困手段。

（二）教育公平理论

教育公平是消除基本贫困、实现共同富裕的基础。在我国，早期孔子教育思想中就提出“有教无类”概念，展现出对于教育公平的追求。而根据经济合作与发展组织（OECD）的相关界定，教育公平蕴含两个维度，其一是个人出身和社会环境不是实现教育潜力的阻碍因素，其二是所有人都能接受最低标准的教育。这两层含义包含了对于外在教育因素的消除和对于教育普及化的期待。具体而言，教育公平对公平存在多个维度的探讨，如从时间维度上探讨，教育公平可以分为起点公平、过程公平和结果公平；从资源分配上探讨，教育公平可以分为平等性公平、补偿性公平和差异性公平。

教育公平理论肯定了教育的均衡性发展，即意味着教育扶贫本身具有教育公平的内涵本质。在教育发展的起点、过程、结果角度，确实难以避免地存在一些教育不公平现象，如城乡之间、东西部之间、校际之间等。教育扶贫就是从侧面肯定了教育发展不公平的事实，并希望通过教育扶持，在经济根源上消解教育的不公平属性，最终达成地区生产力的提升，缩小区域间的经济发展不公，实现区域间的均衡发展。

四、教育扶贫的内在逻辑

我国教育扶贫经过近40年的发展，承载着国家对于下一代甚至未来很多代的期许，通过对贫困地区教育扶贫投入，贫困地区在教育扶贫发展中也取得了良好的效果，教育资源、教育供给能与贫困地区经济发展同向同行，为缓解代际传递起到一定的积极作用。

（一）“作用于人”是教育扶贫关键连接

教育扶贫最重要的是作用于人，即通过对贫困群体的教育帮扶实现真正意义上的地区脱贫。在贫困地区，许多贫困人口始终没有实现脱贫的重要关键在于其人力资源并未真实有效地转化为有效的人力资本。人力资源主要指具有一定劳动、知识、技能的人，但是其只有真正投入劳动力市场并且投入更加高层次的劳动力市场之中才能转化为具有扶贫效果的人力资本。通过人力资本理论的相关观点可知，人力资本本身是一种特殊化的资本，其作用于人这一主体之上，并蕴含于人的内在人格属性之中。在当前市场经济条件下，对人扶智是帮助贫困地区的人口摆脱技能障碍，提升劳动力市场内的信号标识；对人扶知是帮助贫困地区的人口摆脱知识陷阱，减少失学现象的出现；对人扶志是帮助贫困地区的人口摆脱志气消退，减少满足贫困现状的反贫困现实。

（二）动态变迁是教育扶贫的现实需求

贫困是一个动态发展、变化演进的过程，这也使得教育扶贫受到实践样态和实践成果的具体变化影响。教育作用于扶贫是一种对于人的未来投资，儿童从接受义务教育到最终成为劳动力进入就业市场之间存在至少9年的时间差，因此政策作用成果产出最终形成效益是具有滞后性特点的。一方面，不同时期面对的政治、经济、文化发展形式存在差异，各阶段的劳动力市场信号也存在不同要求，这也就决定着政策需要与实际情况相衔接，形成动态化的变迁，找到教育与时代相契合的“信号点”，为人力资本的发展贡献力量。从绝对贫困到相对贫困，教育扶贫政策也从最表层的传授基础知识向精准扶贫领域的能力扶贫、文化扶贫迈进，让思想观念的转变成为扶贫道路上的重要支撑之一。

（三）均衡发展是教育扶贫的价值导向

教育扶贫是实现国家教育均衡的重要方式，更是向优质均衡发展的重要举措。党的十九大报告重申推进教育公平，明确指出推动城乡义务教育一体化发展的大方向。而这种均衡作用主要表现在“扶智”“扶知”“扶志”三方面。国家教育的均衡化发展不仅要求基础均衡，更在当前情形下期待着优质均衡的出现，即在实现基本公平的基础之上更注重效率。教育扶贫向贫困地区输送一大批在教育、科学、文化等领域具有专业技术或是复合发展的人才，在教育势能上是从高位向低位流动，最终期待着如“连通器”一般存在持平可能，当然这种持平并非是绝对意义上的持平，而是相对意义上的，这也使得均衡化发展有了更多可能。

五、教育扶贫的政策演进

我国教育扶贫政策的发展经历了从无到有、从有到优，从散到精的政策发展过程，各阶段与我国经济的发展同向同行，为我国经济建设提供了较好的政策保障与民生支持。

（一）实现补偿普惠的托底阶段（改革开放—20世纪末）

改革开放初期是我国教育扶贫政策正式拉开序幕的重要发展时期，这一阶段我国经济水平较新中国成立初期的经济发展形势有了一定的改变，也正式开始教育扶贫政策的实施。此阶段的政策关注重點区域、重点对象，旨在通过普及义务教育、提高对于贫困地区的经济投入来改变贫困地区教育现状，如1984年《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》、1988年《扫除文盲工作条例》等政策，都体现出教育扶贫强调补偿性原则，重视“扶教育之贫”的特点（见表1）。

（二）聚焦全局规划的过渡阶段（21世纪初—2010年）

21世纪初期，我国教育政策在服务经济建设中心的补偿性发展之外更注重对于规划的整体性落实，一方面注重专门性的规划纲要的建立，如《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，另一方面，注重各项扶贫工作的全面协调。此阶段进一步肯定了教育在扶贫工作中的重要作用，也是从“扶教育之贫”向“依靠教育扶贫”的重要转折阶段（见表2）。

（三）瞄准精准发展的扶优阶段（2011年至今）

2010年后，尤其是2014年提出“精准扶贫”之后，我国教育扶贫政策逐步开始注重向精准化、专项化发力，注重以项目为核心发展教育扶贫事业，从普惠性的发展向聚焦性的发展过渡，也开始关注到保障体系的构建，如教育部通过教育扶贫全覆盖行动落实的20项全覆盖政策（学前教育三年行动计划、全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件、农村义务教育阶段学生营养改善计划、学前教育资助政策、义务教育“两免一补”、普通高中学生资助政策等）。这些专项性政策将宽泛的教育扶贫政策聚焦到具体的教育扶贫项目，更好地开展针对性的措施。2020年我国进入后扶贫时代，绝对贫困问题已经得到基本的解决，而这一时期的扶贫更需要聚焦于“精准”概念，此阶段之后从早先的面向全民到面向群体的时期基本告一段落，更聚焦于面向个人，即针对不同的致贫原因关乎个人贫困的精准帮扶（见表3）。

六、我国教育扶贫的未来展望

党的十九大之后，我国经济发展目标向着“高质量发展”方向迈进，而伴随高质量发展，我国教育扶贫需要不断展现更优质化的发展。随着“后扶贫时代”的到来，我国教育扶贫也需要避免原有的“一刀切”模式，形成更具有“扶优”意识的未来发展趋势，让“输血”更精准地转向“造血”，为贫困地区、贫困人口人力资本的精准化提升提供更为广阔的支撑可能。

（一）留住人才是教育扶贫未来的关键

“后扶贫时代”的到来意味着基本物质贫困问题已经基本完成转化，矛盾也从原有的绝对贫困问题转化为更具有解决难度的相对贫困问题。而人才是区域发展的重要动力，当前教育扶贫向贫困地区倾斜，然而诸多时候存在个人人力资本提升而区域人力资本仍未充分发展现象。因此在“作用于人”的基础之上，教育扶贫发展中更需要关注如何“留住人”，鼓励教育扶贫对象最终留在家鄉、发展家乡，真正做到“孔雀往家飞”，形成人力资本良性循环。同时政府应当加强顶层设计，推行人才新政，实施人才保留计划，重视对贫困地区人才的保留，简化外来人口落户政策，尽可能地给予来乡、来县发展青年应有的福利保障。

（二）拓展主体是教育扶贫未来的可靠举措

以原有的政府作为贫困治理模式的单一主体在“扶优”阶段可能难以解决教育扶贫的能动性、内生性问题，这也就需要加强顶层设计，将人力资本概念进一步细分，关注教育扶贫各方面可选择与可应用的扶贫主体，使得贫困群体个人、社会组织、企业、高校等多方主体加入教育扶贫体系之中。政府在顶层设计层面对于教育扶贫政策需要进行科学优化评估，最终搭建起能够“用得上、用得好”的教育扶贫共同体，为教育扶贫的未来提供除政府支持外的全方位扶贫支持系统，比如通过项目招标等形式提高企业的进入活力，将教育扶贫交给更多专业化的组织、团队，拓展教育扶贫参与主体。

（三）精细管理是教育扶贫未来的需求途径

教育扶贫未来需要构建分类分层资源管理体制，对标精准扶贫，将扶贫对象、扶贫内容、扶贫方法进行更细化的分类。一方面精细化管理教育扶贫投资，使得教育扶贫经费财尽其用，避免专项经费的不合理使用，防止造成扶贫资金未用到点上，减少“面子工程”的存在；另一方面，精细化管理教育扶贫对象，与建档立卡相结合，分层次、分步骤地解决教育扶贫中的贫困人口各方困难，在“扶智”“扶知”“扶志”三个层次同步发力，力求做到教育扶贫与经济转型发展相结合，为区域经济未来发展贡献力量。

（作者单位：1.华东师范大学教育管理学系；2.东北大学工商管理学院）