张文君 汪泽

党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、依法保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。十九届三中全会提出，要“增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制”。

北京市2018年的“一号改革课题”——党建引领“街乡吹哨、部门报到”（以下简称“吹哨报到”），就是贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神的生动实践。一年多来，“吹哨报到”改革成效显著，打通了城市基层治理的“最后一公里”，推动了“疏解整治促提升”等中心工作和重点任务的落实，解决了许多一直以来困扰群众的烦心事，带动了广大党员干部工作作风的转变，为破解超大城市基层治理难题提供了“北京经验”。但针对改革中出现的“泛化”和“窄化”问题，应进一步厘清党建引领与政府治理的关系，取得更大的改革实效。

“泛化”现象的具体体现

党建引领中的“泛化”现象。党建引领泛化为“全面替代”。党建引领关键在于“引”和“领”，应主要发挥引导和带领作用。但在实践中，基层党组织和党员对于基层治理的问题“亲自动手，全包全揽”，把党建在思想、作风、素质、目标、方法、典型上的引领泛化成了“全面替代”。这使原有的行政治理体系“退出一线”，让党建工作陷入琐碎事务的泥潭中分身乏术。虽然切实回应了民众呼声，但弱化了党建的引领作用，还在一定程度上干扰了行政资源的合理配置。比如在党员社区双报到活动中，党员往往承担了社区周末大扫除和重点时期的执勤工作，使理应由各方参与、居民共治的社区建设变成了“党员干、群众看”的局面。再如，街乡政府迫于考核压力对群众吹哨不加区别，“盲从蛮干”，干了很多不该干也干不好的事情。党建引领泛化为“必须引领”。相关文件对党建引领仅作了原则性规定，缺少职能清单。《关于加强新时代街道工作的意见》，虽然对党建引领的主要任务做了说明，但是缺乏实施细则。由于对改革精神的学习和理解还不深入，一些基层单位对什么时候需要党建引领、什么地方需要引领、如何引领等关键问题认识不清，甚至出现了“没有党建引领，工作就不知如何推进”的不正常现象，导致党建无处不在却又处处不在，不利于形成长效机制。

“吹哨报到”中的“泛化”现象。“吹哨报到”是北京市基层治理体制机制改革的关键环节，是协调街乡和部门关系的重要一环，同时作为一种基层治理机制发挥着重要作用。不过“哨”不能随便乱吹，也不是谁都能吹。“吹哨”的层级无限下沉或无限上浮会导致“条难补块”。虽然，“吹哨报到”改革一定程度上解决了“条块分割”造成的基层治理难题，通过“以条补块”方式为基层补充了行政资源、大大增强其统筹协调能力，迅速提升了治理绩效，但是需要以对部门和街乡的行政资源进行精准的量化与测算评估为基础。“吹哨报到”的初衷在于解决“块难统条”的治理困境，着力解决及时统筹协调的问题。但这并不意味着“吹哨”才要“报到”，更不意味着“等哨”才能“报到”。当前，部分地区对自身行政资源储量掌握不充分，简单机械地推进“居民吹哨、社区报到”“街乡吹哨、区长报到”的改革模式，对部门和街道有限的行政资源形成了巨大的挑战，极少地区已经出现“众人吹哨，缺人报到”的窘境。“吹哨报到”逐步异化为“等哨报到”。“吹哨报到”仅限于综合执法哨、重点工作哨、应急处置哨，这三个重点领域由于统筹协调难度大，特别需要部门“应声报到”。但部分地区、个别部门积极性不高，人手不足，反而降低了工作的主动性。“吹哨报到”异化成了 “等哨报到”“哨响才到”甚至“不响不到”，工作的主动性反而有所削弱。

“窄化”现象的具体体现

“党建引领”的泛化在某种程度上导致了政府治理的“窄化”，包括政府治理参与主体的窄化和政府治理职能的窄化两个方面。

政府治理参与主体窄化。党的十九大报告对社会治理多元主体各自的职能有明确定位，“党建引领”的泛化导致党委和政府的职能迅速扩大，社会组织、公众的参与空间萎缩。例如，通过“吹哨报到”解决了本应由物业公司承担的、长期困扰居民的垃圾处理问题。这无疑对及时改善小区居住环境、提高居民生活质量、提升对政府治理满意度有积极作用，但也导致物业公司产生依赖性，在部分小区甚至出现“党建领着干、物业一边看”的奇怪现象。居民则认为解决这些难点问题找政府更有效，出现了“有困难找政府”的过分依赖现象。由此导致政府职能的不断扩张，承担了越来越多本应由市场或社会组织承担的公共事务，挤压了社会协同与公众参与的空间，窄化了参与主体，最终走向“无限政府”。

政府治理职能窄化。街乡迫于考评的压力，力求尽快回应群众呼声，仅从服务速度的角度来看待和解决问题，无暇顾及建立长效机制从根本上解决问题。长此以往，就会出现强化政府服务职能的同时，弱化了政府管理职能的现象，导致政府职能“一条腿长、一条腿短”的畸形发展。这不利于社会治理的社会化、专业化，不利于形成政府治理和社会调节、居民自治良性互动的多元治理格局。

深化“吹哨报到”改革的理论思考

明确党建引领的功能边界。体制改革的难点突破需要党建引领。“街乡吹哨、部门报到”改革是体制改革的难点，它撬动了长期以来基层治理难以有效解决的“条块矛盾”，从局部成功经验向全市推广。这种“逆科层制”的体制改革可以比作一块难啃的“硬骨头”，是靠其他力量啃不动的“硬骨头”。机制创新的平台建设需要党建引领。“吹哨报到”改革在具体运行机制方面的调整，涉及到部门与部门、街乡与部门之间的关系。理顺这些关系需要通过党建引领来搭建交流对话的平台。整体推进的法治保障需要党建引领。完善“街乡吹哨、部门报到”改革长效机制，需要多层次的法治保障。通过法治方式将部门、街乡以及驻区单位的“责、权、利”固化下来是保障改革成功的根本性举措。改革创新的宏观把握需要党建引领。“街乡吹哨、部门报到”改革始终面临着“管理的有效性”与“体制的稳定性”之间的矛盾。从体制的稳定性讲，“条块关系”是保证高层政府对下级政府有效领导与管理的重要制度保障，很难有根本性的突破。從“管理的有效性”看，“以条补块”是基本的改革方向，权力与资源的下沉是必然趋势。体制的稳定性与管理的有效性需要通过党建从宏观上进行把握。

界定“吹哨报到”的限度与规则。与智库合作对“吹哨报到”所需的行政资源（系列配套支持）进行科学的量化测算。这是基层治理体制机制改革创新的前提条件。比如，对“吹哨”层级与“报到”部门的行政资源进行测算，计算部门行政资源可以支持哪个级别的多少频次的吹哨、区级的行政领导配置可以满足何种情况下哪个级别的“吹哨”等就是非常现实的问题。引入绩效评估从源头上杜绝部门“等哨”现象。当前，对如何“吹哨”有了明确的规定，其余情况则应视为“不吹哨”也应解决的问题。这需要引入治理的绩效评估制度，以结果为导向倒逼部门有所作为，进而推动“等哨”问题的彻底解决。

细化治理主体抓手和厘清政府职能的“二重性”。通过细化治理主体抓手，明确各自治理功能及其边界。从管理型向服务型转变，是政府职能变迁的总体趋势。服务型政府建设不等同于政府的公共服务职能，只是强调要加强政府基本职能中的公共服务职能。政府的社会管理职能与公共服务职能不是对立的，有效的社会管理是提供高质量公共服务的重要条件。基层社会的有效治理既需要提升社会管理的质量，也需要改善提供公共服务的质量。正如习近平总书记强调的，政府要切实履行好服务职能，这是毫无疑义的，但同时也不要忘了政府管理职能也很重要，也要履行好，只讲服务不讲管理也不行，寓管理于服务之中是讲管理的，管理和服务不能偏废，政府该管的不仅要管，而且要切实管好。二者是相辅相成的，不能将二者对立起来，避免出现政府治理主体与职能的“窄化”现象。

推动法治建设与政府职能转变同步进行。政府职能转变是“吹哨报到”改革的题中应有之义。如何巩固改革取得的丰硕成果是评价改革成功与否的重要标志，也是确保改革不被贴上“运动式治理”标签的重要考量。推动法治建设与政府职能转变同时进行，是实现改革目标的重要举措。习近平总书记指出，政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。这非常清晰地论述了政府职能转变与法治建设同步进行的具体内涵。其中，同步不是单向的而是双向的，具体体现在“立”与“破”的有机结合。“立”是为政府职能转变提供保障，“破”是为政府职能转变扫清障碍。法治建设与政府职能转变需要“两手抓，而且两手都要硬”才能保证改革的顺利进行。

“街乡吹哨、部门报到”是北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索，是习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地上的生动实践。不同街乡通过不同方式对“吹哨报到”改革精神的践行，取得了丰硕的工作成效。这一成效也得到了群众的认可，切实增强了群众的满意度和获得感。这充分证明改革是成功的，治理模式是可以复制的。这既是落实党的十八届三中全会精神，对推进国家治理体系现代化的有益探索，也是对治理能力现代化的考验。进一步准确界定党建引领和政府职能边界有助于完善“吹哨报到”改革理论，是推进城市治理精细化的基础。领导干部要不断提高认识水平，不断完善科学的工作方法，在加强理论学习的同时科学地开展工作实践。要不断深入群众，对工作做出反思和完善，继承和发扬理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评的三大优良作风，提高执政本领，做细做好事关群众的各项工作。

（作者：张文君，中共北京市委党校政治学教研部講师;汪泽，中共北京市委党校教务处干部）

责任编辑 / 宋明晏