摘 要：集体领导和分工负责制度作为党内各项监督制度之首，是民主集中制原则的具体体现。针对该项制度实践运行中存在的问题完善制度的具体操作内容和程序设计，使民主集中分工负责落到实处，保障党的监督活动的开展，在新的历史时期保持党政廉洁、维护和保证党的执政地位。

关键词：党内监督；集体领导；分工负责

一、问题的提出

党的十九大报告指出“全面从严治党永远在路上，一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。”中国共产党是社会主义法治建设的领导者、组织者、实践者，对中国共产党的监督工作对于确保执政党的科学执政十分重要，是新的历史时期保持党政廉洁、维护和保证党的执政地位的重要环节。习近平总书记指出，要“本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系”[1]，因此党的监督工作需要形成一整套完整的监督体系，在各个方面形成相应的监督和制约的规章制度，并设定具体的对象、范围、手段和保证措施，包括从权力的产生、实施、制约、罢免等各个运行环节，到知情、建议、检查、处置等监督的各种方式和程序，都做到有法可依、有章可循，形成国家法律、行政规章和党内制度的有机统一，彼此之间衔接配套，覆盖全面的一个立体化的监督体系，以确保党的监督开展落到实处。

在这个立体化的监督体系中，集体领导和分工负责制度作为党内监督制度的首要制度，其建立和完善是实现党的决策民主化、科学化，避免个人专断导致权力失控的重要途径，也是提高党内监督有效性的重要方面。

二、集体领导和分工负责制度的内涵

早在1948年中央就明确规定了在党的领导工作中，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的领导制度，指出党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度，集体领导和个人负责二者不可偏废。这项制度的实行对于加强党的组织建设，坚持集体领导并发挥好“班子”在集体领导中的作用，处理好集体领导与个人分工负责的关系， 保持党在组织上的先进性具有十分重要的意义。

集体领导和分工负责制是民主集中制原则在党的领导活动中的重要体现，意指领导班子在职责范围内，通过会议形式，在充分调动领导成员个人积极性的基础上，对重大问题进行集体讨论并作出决定，然后再根据集体的决定进行分工，使每个成员切实担负起应尽的职责。它的基本要求有两个方面：一是凡属重大的问题，任何个人无权自作主张。如涉及党的路线方针政策的大事，重大任务的部署，重要干部的任免，群众关注的重要问题以及上级党组织要求必须由党委集体讨论决定的问题，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定；二是在党的各级委员会内部，要明确地规定各个领导成员所负的具体职责，做到事事有人管，人人有专责。党委成员要根据党委的集体决定和分工执行集体作出的决定，并按照分工切实履行自己的职责，认真负责地开展工作，不允许各行其是。是以，集体领导和个人分工负责二者是辨证的统一，相互制约，相辅相成，不可偏废。既能使党委的集体领导建立在党委委员个人分工负责的基础之上，又能使党委委员所分工的各项工作在党委统一领导下有效地进行，做到分工不分家，互相协助，充分发挥党委的整体效能。

三、集体领导和分工负责制度在党内监督运行中存在的问题

党内监督是加强党的建设，促进党内民主，保持党的先进性，增强党的拒腐防变和抵御风险能力的强大武器。加强党内监督是马克思主义政党的一贯要求，是我们党的优良传统和政治优势，其中包括自上而下、自下而上和平行的党内监督。十一届三中全会以来，中国共产党确立了一系列党内专门监督制度，《中国共产党党内监督条例（试行）》概括为党内十大专门监督具体制度。这十大制度，是中国共产党在不断探索实践中总结经验的基础上提炼出来的，是党内专门监督制度的首次集中概括，对于加强党内监督工作具有十分重大的意义和作用。新修订的《中国共产党党内监督条例》又将这十项制度纳入了不同监督主体的具体工作中，并与《廉洁自律准则》、《纪律处分条例》、《问责条例》等相衔接，形成了完整的党内监督体系和问责制度。

其中，集体领导和分工负责制度作为党的根本领导制度，在《中国共产党党内监督条例（试行）》中被确立为十项监督制度之首，起到了加强和改善党的领导、加强党内监督、党内民主、保证决策的科学化和民主化等作用，但在实践运行中也还存在着一些问题亟需改进，主要有：一是集体领导需要有一个好的领导班子，然而实践中存在着领导班子对上搞分散主义要求放权，对下搞“垄断”，要求集权。二是存在个人专断或权力涣散现象。由于单凭个人才能解决所有的问题是不现实的，领导班子的“班长”有的过分强调集中，要求绝对服从个人或少数人的意见，而另一方面过分强调民主要求“班长”充分尊重个人的意见，也会导致无法决策，工作效率低下。三是存在党内民主形式主义的现象。由于党内民主制度的建设和程序设计上的一些问题，存在党员在党内政治生活和组织生活中的消极被动性，党内民主只是在程序上完成了步骤，而没有真正起到民主集中的作用。四是存在未经事先通知临时动议的现象。实践中有的领导班子虽然是坚持了集体讨论、集体决定的制度，但是会上所讨论所决定的问题，往往是临时动议的多，会前通知的少。导致成员对问题考虑不全，讨论不充分，没有真正发挥集体讨论、集体决定的优势。五是存在决策后执行集体决定不力，各自为政的现象。

四、完善集体领导和个人分工负责制度

（一）坚持民主集中制原则

集体领导和个人分工负责制是民主集中制原则的具体体现，所以完善该制度，首先应当在实践工作中贯彻民主集中制原则。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调：“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”。民主集中制原则的贯彻包括健全党内民主制度体系，促使民主集中制的规定具体化、程序化，健全党员权利保障制度、完善党的代表大会制度等具体内容，同时切实在实践中加快推动党内民主选举、决策、管理与监督制度机制的完善创新。使民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，是集体领导的具体实践过程和根本保证，可以使党员和党组织的意愿得到充分的表达，积极性、创造性得到充分的发挥。党内监督属于民主监督范畴，构成党内民主不可分割的一部分。具体是指党的各级领导机关和干部应由选举产生的民主选举制度，党内讨論和决定问题实行少数服从多数的民主决策制度，党的各级委员会实行集体领导、个人分工负责相结合、党员群众广泛参与的民主管理制度。

（二）加强党内民主制度的建设和程序的科学设计

要防止和克服个人专断，需要有程序来保障党员个人的民主权利；要防止领导班子的软弱涣散，同样需要程序的科学设计。保证按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则进行集体讨论，并按照少数服从多数的原则作出决定。一方面，从集体领导而言，凡是重大问题，都应由领导班子集体讨论后作出决定，决不能依个人专断，否则个人的权威得到了强化，而另一方面也要充分发挥民主保障决策的合理性。要通过扩大党内民主制度的建设和程序的科学设计，逐步改变党员在党内政治生活和组织生活中的消极被动性，使党員群体的政治信仰、政治热情、政治智慧、政治意志和奋斗精神能够最大限度地转化为领导集体的领导能力，聚合和增强其积极因素，抑制和清除其消极因素，从而极大地提高全党的凝聚力和战斗力。如未经通知临时动议的现象就可以由程序设计加以防范，规定各级党委要做好会前的准备，开会前适当时间要将会议要讨论的问题和有关材料通知到位，让他们作好准备。凡是临时动议的，一律不予讨论。再如民主集中表决的环节对保证决策不流于形式非常重要，采取何种方式表决，设计表决的内容是否合理，计票的方式是否科学，都会影响民主决策的效果。

（三）分工负责的职权范围明晰

为防止权责不清互相推诿问题，分工负责的职权范围必须界限明确。根据分工负责的职权范围，领导班子成员要无条件服从和执行集体决策，在各自的职权范围内大胆地、负责地、创造性地工作，主动克服困难，完成分担的任务，保证集体决策得到贯彻执行。每个班子成员都要自觉维护班子的团结和领导集体的权威，既要根据集体的决定和分工切实履行好自己的职责，承担起应该承担的责任，又要关心全局工作，积极参与集体领导，做到分工不分家、成事不败事、补台不拆台。

（四）严格落实监督与责任追究制度

集体领导和个人分工负责制度要落实到位，必须要严格制度实施的监督与责任追究，着重健全问责机制，确保发挥出党内监督责任追究的惩处和警示效果。[2]除遇紧急情况外，对于应当经集体讨论决定的事项而未经集体讨论，也未征求其他成员意见，由个人或少数人决定的，应根据损失的不同程度等区别情况，追究主要责任人的责任。若各级领导班子成员不遵守、不执行集体的决定，或未能按照集体决定和分工履行自己的职责，给工作造成损失的，应当视损失的不同程度，依据党内条规，追究有关责任人的责任。党委每年应对集体决策和执行情况，特别是重大问题决策和执行情况进行自查，及时发现和纠正问题，该追究责任不能碍于面子人情走过场大事化小，小事化了。上级纪委、组织部门要组织专门力量进行定期检查和临时抽查，并根据检查结果及时作出相应处理，对执行得好的予以表彰，执行的不好的进行通报批评，问题严重的该查处的要严肃查处。特别是对于那些各行其是拒不执行决策、决定、决议者和失职渎职者，不能放任不管，一定要追究责任严肃纪律。

（五）重视“班长”在集体领导中的作用

领导班子中“班长”是核心，所以必须处理好“班长”与班子成员的关系，发挥“班长”的协调表率作用。在党委内部，“班长”与班子成员是平等的，是少数服从多数的关系，但在党委决策上，“班长”起到了关键的作用，要善于引领，并把好关。要善于集中大家的意见和智慧，调动每个成员的积极性，形成一个团结的集体，发挥班子的整体效能。要事先研究和审定提交班子决策的议题，对具有方向性、原则性和事关全局的重大问题要列入议题；对一般的日常工作或原则明确只待贯彻实施的问题，可不列入议题范围。在讨论中引导成员围绕决策的内容，多角度地分析讨论和研究，使大家畅所欲言，充分发表意见，形成科学民主的决策。对形成多数意见的决策方案，要果断决定，对一时尚未统一意见而时效性不强的决策，可暂缓进行。在工作生活中“班长”要多了解班子成员的工作情况，通过谈心等活动沟通彼此和成员之间的思想和感情，不断探求解决各种问题的工作方法和艺术，及时化解出现的各种矛盾，充分发挥班子全体成员的积极性，及时对决策实施情况进行协调和检查督促，发现问题及时纠正。

参考文献：

[1]习近平.习近平在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调 加强反腐倡廉法规制度建设 让法规制度的力量充分释放[N].人民日报，2 015-6-2 8.

[2]曹雪松.党内监督优势与实现路径[J].中国特色社会主义研究，2016（4）.

作者简介：

倪颂文（1974.3-）女，汉族，浙江萧山市，副教授，硕士学位，研究方向：民商法，党内法规。