韦俊峰，何瀚林，明庆忠

（1.云南师范大学 旅游与地理科学学院，云南 昆明 650500；2.桂林理工大学 旅游与风景园林学院，广西 桂林 541004；3.广西旅游产业研究院，广西 桂林 541006；4.云南财经大学 旅游文化产业研究院，云南 昆明 650221）

政策即公共政策，发端于1951年美国政治学家拉斯韦尔（Lasswell）和勒纳（Lerner）合著的《政策科学：视野与方法的近期发展》。政策有一个动态的历史演化过程，政策变迁对区域经济发展和经济空间的形成发挥重要的作用[1]。旅游政策是公共政策的一种具体类型，是国家或地方政府和主管部门，为了促进旅游业发展所制定和实施的一系列政策、法律法规、规章制度、办法措施，既是促进旅游业发展的措施，又是旅游业管理的依据和准则[2]。1975年，马修斯（Matthews）发表的《国际旅游与政治科学研究》，被视为独立的旅游政策研究开始的标志[3]。旅游政策的研究主要有两种路径：一是针对政策制定、政策执行、政策评估等政策过程的研究。相关学者或关注地方社区行动团体在乡村旅游政策执行和实施中的重要作用[4]，或强调将乡村旅游政策融入农村发展政策框架中[5][6]，或实证分析了乡村旅游的政策绩效[7][8]。二是对旅游政策的具体内容进行研究，涉及对国际乡村旅游发展政策的经验借鉴与分析[9][10]、对农家乐用地管理政策[11]、土地流转政策[12]、乡村旅游精准扶贫政策[13]、农户旅游创业扶持政策[14]、工商资本投资休闲农业政策路径[15]等的研究。其中，政策工具是政策目标和政策行动之间的联结机制，既是政策过程中的关键环节，也是政策内容的重要组成部分，相关研究多基于不同的政策工具分类方法进行。

政府对乡村旅游的实际干预程度由于不同的政治经济体制、社会经济发展以及旅游发展程度，各个国家以及一个国家的各州之间都千差万别[10]。同时在不同的历史阶段，旅游业的发展目标是动态变化的，并由此影响政府对旅游业产业功能的诉求和相应的产业政策的制定[16]。中国休闲农业和乡村旅游与“三农”问题紧密相关，于21世纪初正式进入国家政策干预视野。2006年，发展休闲观光农业首次被写入“十一五”规划。2007年中央一号文件首次提出要特别重视发展乡村旅游。其后，休闲农业和乡村旅游作为助力农业供给侧结构性改革和乡村振兴重要支撑的作用不断凸显，产业支持政策密集出台，政策工具的创设力度也在不断加大。在这个背景下，文章以2001-2018年国务院相关组成部门、中国旅游协会休闲农业与乡村旅游分会发布的56 个休闲农业和乡村旅游专门政策作为文本量化分析对象，演化学视角下重点回答21世纪初以来中国休闲农业和乡村旅游政策的演进历程、特征与逻辑是什么，其政策演进方向与优化路径是什么。这在理论上有助于丰富休闲农业和乡村旅游的政策内容研究，并为其政策过程研究提供基础资料支撑。在实践上则有助于休闲农业和乡村旅游经营主体、行业协会和产业联盟等服务主体从宏观层面上把握我国休闲农业和乡村旅游的政策导向与演化规律，并适时调整经营或服务方向、内容，明确工作重点。

一、研究方法与分析框架

文本分析法是将非结构化的文本信息转化为结构化的定量信息，进而实现量化分析，具有客观、系统和定量的特性，可为系统认识我国休闲农业和乡村旅游政策的类型、结构，明确政策演进历程及特征提供有效途径。政策文件的收集、遴选是进行政策文本量化分析的第一步。研究主要选取国家层面颁布的政策文件名称中包含“休闲农业”、“乡村旅游”或“休闲农业和乡村旅游”的政策文件，以及将休闲农业和乡村旅游作为重要政策内容的其他政策文件作为样本。样本选取的时间跨度为2001-2018年，数据来源于国家文化和旅游部、农业农村部官方网站以及北大法宝网（http：／／www.pkulaw.cn）。对于休闲农业和乡村旅游人才培训、示范项目创建活动等具有政策年度连续性的政策文件，研究只统计一次。按照以上规则，研究基于政策单元编码表（见表1），建立了包含56 个政策文件的样本库，包括通知、规划纲要、方案、协议、意见、标准共6 种政策文本形式。

表1 政策单元编码表

利用质性分析软件ATLAS.ti 8，研究对政策样本在政策制定主体、政策文件形式、政策文本类型、发布时间、政策工具等几个维度进行了编码、分类和结构分析。进一步地，基于结构分析结果并结合实践，研究划分了我国休闲农业和乡村旅游政策的演进历程。同时考虑到将政策内容横向分析与政策演进纵向分析结合起来，对于综合、科学反映我国乡村旅游与休闲农业的政策演进特征的重要性，研究建立了一个以政策结构、政策工具、政策演进阶段为基本维度的三维分析框架（见图1）。

图1 休闲农业与乡村旅游政策三维分析框架

二、政策文本结构分析

从政策主题上看，我国休闲农业和乡村旅游政策主要可以分为五类：一是纲领性的宏观政策（见表2），约占30.36%，包括产业政策、扶贫政策、规划纲要、框架协议等；二是品牌培育与示范创建类政策，约占30.36%，创建类型包括目的地（示范县、示范点、示范基地）、星级企业（园区）、精品线路、农业创业项目、品牌等；三是行业管理与规范类政策，约占21.43%，包括产业监管统计、行业组织创建与改革、国家和行业标准等；四是人才培育类政策，占比约8.92%，包括乡村旅游“双创”人才培训、村官培训、休闲农业和乡村旅游管理人员培训等；五是宣传推介等其他政策，约占8.92%。

表2 我国休闲农业和乡村旅游宏观政策

从政策数量的年度分布上看（表3），2017年出台的政策数量达到历年最高（10 个），2003—2005年，以及2008年没有出台相关政策。从2001年原国家旅游局出台的《农业旅游发展指导规范》以及2006年第一个休闲农业和乡村旅游宏观政策来看，我国休闲农业与乡村旅游的最早形态是农业旅游和农村旅游。

表3 年度政策数量

从政策文件形式上看，我国休闲农业和乡村旅游的政策文件形式以通知（38 个）为主，其次分别是标准（7个）、方案（4 个）、意见（4 个）、规划纲要（2 个）、协议（1 个）。政策文件级别较高的《意见》较少，分别是《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98 号）、《关于大力发展休闲农业的指导意见》（农加发〔2016〕3 号）、《农业部国家旅游局关于开展全国休闲农业与乡村旅游示范县和全国休闲农业示范点创建活动的意见》（农企〔2010〕2 号）、《关于促进农村旅游发展的指导意见》（2006年）。

从政策制定主体的合作来看，由农业农村部（原农业部）、文化和旅游部（原旅游局）或中国旅游协会休闲农业与乡村旅游分会等单个部门颁布的政策文件占绝对比重，共44 个，占比78.57%。由2 个部门联合颁布的政策有8 个，占比14.28%，其中又以农业农村部、文化和旅游部两部门联合颁布居多；多部门联合颁布的政策较少（4 个，占比7.14%），国家发改委、文化和旅游部各主导2 个，分别是7 部门联合颁布的《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》（发改社会〔2014〕2344 号）、12 部门联合颁布的《关于印发乡村旅游扶贫工程行动方案的通知》（旅发〔2016〕121 号）、14 部门联合颁布的《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）》（发改社会〔2017〕1292 号）、17 部门联合颁发的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98 号）。

三、政策工具分析

乡村旅游发展政策主要体现在乡村旅游的宏观管理、行业管理、组织机构与形式、成本与收益等领域，相应的乡村旅游政策工具体系包括市场准入、市场规范、经营自律机制、市场监督与评价、投资与借贷促进、补助与税收刺激等[9]。研究采纳由加拿大公共政策学者豪莱特（Howlett）和拉梅什（Ramesh）的政策工具分类框架，其根据强制性程度将其分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具[17]。在此基础上，国内相关学者根据国内政策实际，将政策工具分为结构式强制工具、契约式经济工具、互动式影响工具[18][19]。结构式强制工具指基于权威所产生的具有强制性的政策工具，在操作上以单一行动者为主，权力自上而下产生；契约式经济工具指基于合同／协议的政府部门对公共事物的管理；互动式影响工具指基于影响力的政府部门对公共事物的管理。进一步的，结合旅游政策特点，研究又将这三大政策工具细分为15 种具体工具（见表1）以便于对政策样本的具体条文进行政策工具编码和统计分析。需要说明的是，由于政策文件类型和宏观程度的不同，使用的政策工具类型也存在差异。因此，在编码过程中，一个编码既可能只对应一份政策文件，也可能仅对应一份宏观政策文件中的某一个具体政策工具。一个具体的政策工具对应一份政策文件中一个及以上的政策条文，一个政策条文则可能对应多个具体政策工具。

表4 2001-2018年我国休闲农业与乡村旅游政策的政策工具类型

如表4 所示，在我国休闲农业和乡村旅游政策中，互动式影响工具使用最多（42.36%），结构式强制工具使用次之（34.98%），再次是契约式经济工具（22.66%）。具体分析来看：（1）契约式经济工具缺乏，以政策试点与示范建设工具为主（11.33%），与品牌培育与示范创建类政策占我国休闲农业和乡村旅游政策较大比重（30.36%）的格局相一致。但税收优惠（1.23%）、产权交易（2.46%）、金融支持（3.45%）等具有环境保障性质的工具使用很少。（2）互动式影响工具以交流合作（9.85%）、信息支持（8.62%）为主，其次为舆论工具（6.9%）、完善市场（6.65%）、人才培养（5.91%）、自愿性组织（4.43%）。完善市场工具主要涉及休闲农业与乡村旅游投资开发市场、土地市场以及人才市场的进入问题。人才市场工具与人才培养工具不同，人才市场偏指吸引外来人才到乡村创业就业，人才培养对象指本地人。在互动式影响工具中，交流合作工具使用最多，自愿性组织工具占比最少，这一方面说明由于休闲农业与乡村旅游问题的复杂性与综合性，产业发展实践中政府间协定、公私合作、多元主体合作情况较好，但自发性、市场性、公益性的行业协会组织较少，行业自律、自管、自监作用发挥有限。（3）结构式强制工具在标准规范（10.1%）、目标规划（9.11%）、组织机构与制度建设（8.87%）中的分布比较均衡，相对基础建设工具使用较少（6.9%）。这说明在我国，特别是在中西部休闲农业和乡村旅游发展过程中基础设施建设和旅游公共服务体系建设仍相对滞后。

另外，编码共现分析（Code Co-occurrence Table）发现，由于政策条文之间的独立性较强，因此政策工具的共现频率总体上较小。统计发现，在我国休闲农业和乡村旅游政策中，舆论工具与信息支持是在同一政策条文中共现次数最多的政策工具（18 次），说明广告、网站、新媒体建设，以及节事活动等舆论手段，常常与信息支持与内容服务手段匹配使用。其次，共现次数较多的还有政策试点与示范建设、标准规范（7 次）；政策试点与示范建设、目标规划（6 次），说明我国休闲农业与乡村旅游政策试点与示范建设活动，普遍具有明确的创建标准、要求和规划目标。此外，共现6 次的还有组织机构与制度建设、交流合作工具，这意味着无论是在休闲农业与乡村旅游组织机构建设还是制度建设中，政府间协定、公私合作等交流合作形式日益成为趋势。

四、政策演进阶段

（一）政策过渡期（2001-2009年）

2001-2009年，是我国由农业旅游政策向休闲农业和乡村旅游政策的过渡期，共有9 个政策样本分布（约占16.1%），政策导向经历了由“市场开拓与主题促销——农业旅游与旅游发展空间格局拓展——乡村旅游与社会主义新农村建设”的变化。在这一时期，由于制度与规范尚不健全、基础建设滞后、行业组织不完善等原因，我国休闲农业和乡村旅游产业处于雏形阶段，市场发育不完善。为了规范引导我国休闲农业和乡村旅游发展，这一阶段出台的相关政策中，结构式强制工具（43.24%）的使用占据了主导地位，其次是互动式影响工具（34.24%）和契约式经济工具（22.52%），具体见图2。

2001年以前，我国休闲农业和乡村旅游政策的重点是宣传促销、市场开拓，主要以主题旅游年活动中设计推广的乡村旅游专项线路和产品为形式。2001年，原国家旅游局把推进农业旅游发展列为当年旅游工作要点，并先后出台《农业旅游发展指导规范》、《全国农业旅游示范点、工业旅游示范点检查标准（试行）》（2002年），对拓展之前以城市、景区为主的旅游发展格局有开拓意义，也说明“农业旅游”是“休闲农业和乡村旅游”概念的雏形。2006年始，以《关于促进农村旅游发展的指导意见》、《关于促进社会主义新农村建设与乡村旅游发展合作协议》的出台为标志，国家开始重视组织休闲农业和乡村旅游政策的研究与制定，并以社会主义新农村建设为导向，强调将休闲农业和乡村旅游融入新农村建设政策框架中。为了提高政策效能，相关部门先后组建了全国乡村旅游工作领导小组（2007年）、原农业部农村社会事业发展中心休闲农业处（2008年）、中国旅游协会休闲农业与乡村旅游分会（2009年），标志着我国休闲农业和乡村旅游发展有了专门的组织机构保障。

（二）政策红利期（2010-2016年）

2010-2016年，是我国休闲农业与乡村旅游发展的政策红利期，共有34 个政策样本分布（约占60.7%），以通过品牌示范创建与标准化工作规范发展休闲农业和乡村旅游为政策导向。2014年以后，休闲农业和乡村旅游扶贫功能的发挥则成为另一政策着力点。在这一时期，国家开始重视运用市场手段、人才培养措施、信息和舆论支持优势，并鼓励通过多元主体合作、发挥行业协会的自管自律作用等促进休闲农业和乡村旅游产业的自我发展能力和扶贫潜力。因此在这一阶段出台的相关政策中，互动式影响工具占比（45.25%）开始超过结构式强制工具（32.58%），而契约型政策工具使用比例基本维持不变（见图2）。

以2010年原农业部和原国家旅游局签署合作框架协议，计划推出一批示范县（镇）、示范村（企业）为标志，我国开始以示范创建项目为抓手，系统推进休闲农业和乡村旅游的标准化发展。据统计，自2010-2016年，我国累计共有全国休闲农业和乡村旅游示范项目（县、点、企业、园区）、中国美丽休闲乡村、中国美丽田园、休闲农业精品线路、全国休闲农业创意精品、国家乡村旅游度假实验区、中国乡村旅游“千千万万”品牌、中国乡村旅游创客示范基地等10 项示范创建项目出台，形成了休闲农业和乡村旅游品牌创建和推介的“点、线、面”格局，并形成了一定规模，标志着一张全国性的休闲农业和乡村旅游重点产品地图的基本形成。为了提高创建质量、巩固创建成果，制定休闲农业行业标准、依托培训班等形式培养专门人才、对全国休闲农业进行摸底调查和监测工作同步展开。同时，休闲农业的宏观政策也陆续出台（2011年、2014年、2016年），这标志着至2016年，我国休闲农业和乡村旅游的政策体系框架已经基本形成。

（三）提质升级与政策落实深化期（2017-）

2017年，以文旅资源发〔2018〕98 号文、农加发〔2018〕3 号文、发改社会〔2017〕1292 号文和农办加〔2017〕15号文开始关注休闲农业和乡村旅游转型升级与提质增效、可持续发展以及政策落实问题为标准，我国休闲农业和乡村旅游进入到了提质升级与政策落实深化期。2017-2018年，共有13 个政策样本分布，约占23.2%。如图2 所示，与前一阶段相比，结构式强制工具使用比例进一步下降（29.73%），互动式影响工具（45.95%）和契约式经济工具（24.32%）使用比例略微上升，而且结构式强制工具与契约式经济工具使用比例更趋均衡。这说明相关部门开始注重运用税收、财政、金融、产权交易等工具优化我国休闲农业和乡村旅游发展环境。

2017年以来，我国休闲农业和乡村旅游政策具有以下几个新特点：（1）从空间角度优化乡村旅游区域整体布局、促进乡村旅游区域协同发展正式提上政策议程。倡导东、中西部、东北或乡村旅游发展基础不同的区域确立不同的发展模式、资源开发模式、区域合作模式。（2）进一步扩大产业服务主体，成立了全国休闲农业和乡村旅游产业联盟。（3）与2010-2016年制定的标准多由农业农村部提出，并聚焦在休闲农庄、农家乐等实体不同，近两年制定的相关标准主要由原国家旅游局提出，以民宿标准为突破口。（4）品牌示范创建项目进一步扩展到了休闲渔业（全国休闲渔业品牌）、休闲牧业（全国休闲观光牧场）以及中国优秀国际乡村旅游目的地，品牌示范项目创建类型进一步丰富、创建主体日趋多元、品牌创建要求日益提高。（5）人才培育类政策的重点正在由服务于产业规范化发展的实用技能人才和标准化经营管理人才到服务于产业转型升级、创新创意经营的规划设计人才、“双创”人才的转变。

五、政策演进特点

休闲农业和乡村旅游在我国不仅仅是一个产品问题、产业问题，在新农村建设、扶贫开发、供给侧结构性改革、乡村振兴等语境下，它更是一个农业旅游文化“三位一体”、生产生活生态同步改善、农村一产二产三产深度融合的“三农”发展形态问题，这也在客观上造成我国休闲农业和乡村旅游政策导向更新较快、政策目标多元的特点。如表5 所示，我国休闲农业和乡村旅游政策演进与制度变迁的速度快，平均6-7年即为一个政策演进周期。2001-2009年是政策窗口期，2010-2016 是政策机遇期，2017年至今是政策创新期。细化来看，2001年、2007年、2010年、2014年、2017年分别代表农业旅游政策节点、新农村建设导向下的政策节点、品牌示范创建导向下的政策节点、旅游扶贫导向下的政策节点、产业提质升级导向的政策节点。

从政策颁布主体来看，原国家旅游局最早介入休闲农业和乡村旅游领域，形式是农业旅游、农村旅游。随着2008年原农业部农村社会事业发展中心休闲农业处的成立，农业农村部开始在我国休闲农业和乡村旅游政策制定中占主导地位。从政策制定主体多元化的角度来看，由单部门介入到多部门协同的趋势不断加强。政策制定主体格局已发展为从农业农村部、文化和旅游部为主体，发改委、住建部和国务院扶贫办等其他部委，中国旅游协会休闲农业与乡村旅游分会，以及中国民生银行等金融机构介入的局面。

表5 我国休闲农业与乡村旅游政策的演进特点

图2 我国休闲农业与乡村旅游政策工具的时间序列统计图

政策工具选择是政策过程中的关键环节。由于政策工具的组合使用有利于实现预设的多元化政策目标，降低交易成本，我国休闲农业和乡村旅游政策工具的组合使用日益成为常态。如图2 所示，从政策工具的演化来看，在我国休闲农业和乡村旅游政策中，结构式强制工具使用比例呈现递减趋势，互动式影响工具使用比例呈现递增趋势，契约式经济工具使用比例稳中有升，但在三大政策工具中使用比例一直最小。另外，结构式强制工具和契约式经济工具使用比例逐渐趋于均衡。这种变化趋势符合政策工具演进的一般规律。随着我国休闲农业与乡村旅游市场的逐渐成熟，相关部门会逐渐减少对行政化的、强制性的、管制规范性的结构性政策工具的使用，而逐渐增加对人才培养、旅游公共信息服务、市场完善、培育行业协会等互动式影响工具，以及税收、金融、产权交易等契约式经济工具的使用。

六、政策展望

从政策供给上看，我国休闲农业和乡村旅游政策基本能响应政策作用对象在当时所处的宏观背景及面临的制度制约，有力促进我国休闲农业和乡村旅游产业地位明显上升、产业规模迅速扩大。据原农业部发布的《中国休闲农业和乡村旅游发展研究报告》，2016年全国休闲农业和乡村旅游规模以上经营主体达到30.57 万家，全年营业收入超过5700 亿元，接待游客近21 亿人次，投资额达3000 亿元，从业人员845 万，带动672 万户农民受益。展望未来：（1）以“农旅”为政策价值取向，各政策制定主体应继续寻求深入合作，共同推动我国休闲农业和乡村旅游政策由要素驱动型向创新驱动型转变，促进休闲农业与乡村旅游提质升级。对具备休闲农业和乡村旅游产业发展一定基础的区域，应防止过度政策干预，避免因制度变迁带来产业运行效率下降的问题。（2）政府部门应注重通过规划引导、空间布局优化、市场监管和公共服务提供等，致力于设计出能充分发挥市场主体力量的政策和制度，如可适度增加对财政、金融、税收、产权交易等契约式经济工具的创设力度，并逐渐增加普惠金融、休闲农业和乡村旅游信用体系等创新型政策工具的使用。